论社区管理制度在国家公园法中的定位及立法表达--以嵌套式组织模式为视角

国家公园建设需要通过国家公园立法来完整绘就国家公园“中国之治”保障性制度的“图谱”,尤其是要注意到对社区如何合理定位的问题。通过引入公共管理学中的嵌套式组织模式理论,解释国家公园法体系化构建需要三个层级的规则,进而阐述作为第三层级的社区管理制度在国家公园法中具有的法定性、基础性、独特性三重应然定位。从社区管理制度的三个定位出发,分别推导出社区管理制度在未来国家公园法中的价值取向、立法安排及立法表达。

制定效力体系更加统一协调的《国家公园法》之研究

为了增强我国立法的系统性、整体性以及协同性,就正在制定中的我国《国家公园法》而言,保证该法从诞生时起其效力体系更加统一协调,首先需要明确该法在整个环境保护法律体系中的地位与效力。在此基础上,不仅需要建立健全调整一般法与特别法、新法与已有法律间效力关系的规则,以此调整规范法律间的效力关系,更要建立健全同步调整相关法律规定的立法程序规则,在立法阶段就同步调整好法律间的效力关系,保证每部新订法律具有更加统一协调的效力体系,以此增强法律的系统性、整体性以及协同性。

论《国家公园法》与《自然保护地法》的关系

制定国家公园法已列入全国人大常委会立法规划,自然保护地法草案同时也在起草中。鉴于以往央地政府对建立自然保护地目的认识不一致、中央财政对国家级自然保护地投入偏低、自然保护地资产产权不明及其管理权混乱等问题,处理好两法不同立法目的和不同规制对象的关系,建立新的自然保护地体制机制和法律制度尤为重要。应对国家公园体制试点中存在的共性问题,创设由国务院主管部门直接行使国家公园全民所有自然资源资产所有权的管理体制,是《国家公园法》立法的重中之重;以法律规制自然保护地体系为基本立场,明确自然保护地基本方针原则和基本权利义务关系,则是综合性《自然保护地法》立法面临的首要问题。

我国国家公园法律管理体制的问题及改进

国外在国家公园法律体制领域进行了诸多国家层面整体性立法的尝试,并从立法目的角度明确了国家公园在保护地体系中的位置。而我国国家公园的法律体制尚待建立,应制定统一的"国家公园法",并根据国外经验和我国具体国情,对公众参与制度、分区管理制度进行借鉴。创设我国的国家公园法律体制,需要解决立法缺乏整体性,立法目的不协调,法律位阶较低这三个问题。

国家公园法是否应当确认游憩功能

研究者对于正在制定的我国《国家公园法》是否应当确认游憩功能,尚有争议,这将直接影响该部法律的相关制度安排。否认立法应确认游憩功能的观点,具有保护环境的合理性,但未关注国家公园的全民共享性,未以发展的眼光看待保护理念与国际潮流的顺应,欠缺科学性。通过立法确认国家公园的游憩功能具备自然基础、现实基础和社会价值。国家公园游憩功能的法律确认与制度安排,以游憩功能的法律属性界定为核心,游憩不是自然权利及法定权利,也不是主观权利,只能是客观秩序,公众无法向国家提出诉求,游憩利益只有依托国家履行义务才能实现。我国《国家公园法》的相关制度安排,应以管理主体的职责配置为重心,充分保障游憩这一客观秩序的实现。

国家公园法应作为自然保护地法体系中的“标杆法”

对自然保护地立法的需要已获共识,但立法顺序和规范分工尚存争议,根源在于国家公园法在自然保护地法体系中的地位不明。国家公园法在自然保护地法体系中具有“标杆法”地位,先行探索的制度创新不仅对后续自然保护地立法具有重要的引领价值,也具有满足自然保护地制度变革需要的现实必要性与可行性。作为“标杆法”的国家公园法具有政策转换与立法标杆功能,能够为后续自然保护地特别法的制定提供直接参照与间接参照,以及为自然保护地基本法规范的形成提供参考。与“标杆法”地位一致,国家公园法需要规定自然保护地领域的基础性规范与综合性规范、可供其他自然保护地类型参照的特殊性规范、仅适用于国家公园的特殊性规范等三类规范。

基于专家德尔菲法的中国《国家公园法》立法困境和制约因素研究

探索《国家公园法》立法进程困境和制约因素,推进《国家公园法》的出台,是中国特色自然保护地体系建立的迫切现实需求.运用专家德尔菲法,选取不同利益相关者专家代表,通过质性分析和层次分析法,探析立法困境的维度及各维度的权重.研究得出,目前的立法困境主要包括立法过程、立法主体、立法支撑条件3个维度,以及立法理念、立法目标等14个三级指标;主要的立法制约因素包括立法支撑条件不充分、立法过程中尚有难题待解决,以及立法主体深陷改革现实困境等;最后,提出推进中国《国家公园法》立法进程的相关建议,如深入国家公园试点开展实践、拓宽利益相关者参与渠道、明确立法目标及理念等.

国家公园生态保护补偿中受偿的立法完善研究

国家公园生态保护补偿中受偿环节的实践做法不一,相关法律法规不完善,使生态保护补偿的激励作用难以充分发挥。基于相关司法案例和已有法律规范,分析有关国家公园生态保护补偿中受偿环节的现有规则。结果表明:受偿条件及其关系不清,缺乏对生态保护条件的重视和对各条件的综合考量;受偿权利的事前事后保障不到位,重义务轻权利;受偿者义务不明确,且义务履行的判断与监管不规范,影响着生态保护的效果。提出应明确受偿条件及受偿条件间的并存关系并为受偿权利的享有和救济提供法律依据、重视生态保护义务的重要地位、以生态服务价值综合判断义务履行情况、加快职权整合落实国家公园管理局在国家公园生态保护补偿上应有的统筹管理职责等建议。

《国家公园法》的功能定位及其立法意义——以中国自然保护地法律体系的构建为背景

自然保护地立法已成共识,但对《国家公园法》和《自然保护地法》的立法取舍或者先后选择尚存争议。我国保护地治理体系的构筑及其能力的发挥一直受到政府管理体制不健全、自然资源资产产权不清晰、保护地基本策略不科学等问题的制约,为此国家提出以国家公园为主体重构自然保护地体系。为实现国家公园体制的法治化,应将具有可操作性的《国家公园法》优先于作为保护地领域基本法的《自然保护地法》进行立法,以尽快确立适应自然保护地健全发展的体制机制及其具体措施,为制定和修订其他保护地法规规章提供参照。在《国家公园法》先行探索的基础上,《自然保护地法》立法再以保护地分类体系的稳固发展、协同构建为价值取向,全面确立不同类型保护地的地位、性质和功能等方面的总体制度及其适用。

国家公园中央管理的逻辑证成和实现路径

中央管理作为国家公园管理模式的选择,形成权力上收中央的运行逻辑。国家公园的内涵和属性符合行政法上公共用公物的基本概念,从中析出的公共用公物权成为论证国家公园中央管理的理论支撑,自下而上的实践反馈和自上而下的体制沿革奠定了现实基础。然而,国家公园试点出现的地方立法权偏离政策目标、央地事权财权划分不清晰和不匹配等问题,依旧影响国家公园权力上收的进程。尽管我国现行法律规范对上收权力提供了重要指引,但法律原则性和无专门上位法的现状,难以为国家公园中央管理的规范化和明晰化提供直接的规范依据。当前,《国家公园法(草案)》进入征求意见阶段,通过对第五、六条提出修改意见,将国家公园中央管理的思路融入法条设计,成为操作层面加快行使中央立法权、明确事权上收类型和中央财政事权配置等方式的法律依据,进而实现国家公园中央管理从形式法治走向实质法治、从宏观宣示走向微观落实的体系化建构。

国家公园全民公益性理念的立法实现

全民公益性理念作为国家公园的核心理念之一,需要予以法制化。全民公益性理念的内涵包括全民共享、共有和共建三个方面,共享是全民公益性的核心,共有和共建则分别从国家公园管理和建设两个方面为全民共享提供了保障。现有国家公园地方立法虽已在立法目的、原则和规则三类条款上对全民公益性理念进行了表达,但存在对全民公益性理念内涵认识不一致、立法表达体系性不强的问题。《国家公园法》应当在立法目的和原则条款上对全民公益性理念予以规范表达,同时在具体规则条款中分别从共享、共有和共建三方面进行相应的制度设计,实现对全民公益性理念的体系化表达。

生态型自然资源保护的立法困境与出路——以国家公园试点体制为研究对象

生态型自然资源是与环境保护、生态平衡具有密切关联的自然资源。在法律上,主要以用途管制与管理红线的方式,并结合不同资源的开发价值与生态规律,分别对其划定时间、空间、数量以及质量上的法律红线,并以此为基础展开生态保护。在我国,各级地方政府对于生态型自然资源的开发与保护尤其热衷于基于空间要素来建立自然保护地,然而部门化、碎片化的自然保护区、风景名胜区、地质公园等多重体制不仅难以整合现有的生态环保资源,还带来了多头立法、越权立法、冲突立法等立法困境,对现阶段重点推进的国家公园立法带来极大的困扰。生态型自然资源的保护不能仅仅局限于以差别化为主要特征的自然保护地的空间桎梏,更应着眼于立法的体系化与生态系统的整体性,构建直面生态型自然资源保护、统一立法规范的国家公园体制。

国家公园体制改革背景下保护地役权的立法选择

在国家公园体制改革背景下现有土地管理制度存在不足,保护地役权作为因应措施进入了学者们的视野,但在实践中却又因于法无据而面临着法律保护不足的问题。为解决此问题,学者提出了《民法典》和《国家公园法》两种立法进路。但民法与保护地役权存在本质上的冲突,这一进路无法成立。《国家公园法》是国家公园领域的环境特别法,本质上是“管理法”,在其中规定保护地役权具有合理性,但若要充分发挥保护地役权的制度功能,还需考虑其在环境法体系内的“生存”问题。环境法的性质、立法目的、规制手段都与保护地役权相契合,因此在其中规定保护地役权并无不适。作为环境基本法的《环境保护法》应对保护地役权作出原则性规定,而《国家公园法》则应依其特别法性质,根据保护地的规划历史和功能分区对保护地役权设立的具体规则作出规定。

论我国国家公园立法存在的问题与完善建议

构建统一、规范、高效的中国特色国家公园体制是我国生态文明制度建设的重要内容,制定出台国家公园相关法律法规是建立国家公园体制的重点任务。目前,我国国家公园立法存在国家公园相关立法位阶较低、尚未建立完善的法规体系、缺乏社会公众的广泛参与等问题。文章认为为了推进我国国家公园的立法工作,应明确国家公园"生态保护第一"的立法理念,从国家层面制定出台国家公园法,统筹协调国家公园法与其他相关法律法规之间的关系,构建国家公园法规体系,并鼓励公众积极参与立法工作,从而推动国家公园体制建设及国家公园的保护与管理。

国家公园分区管控制度析论

对国家公园进行合理分区和差别化管控是我国国家公园体制改革的目标与要求。我国多个试点国家公园实施的分区管控制度呈现出功能分区依据阙如、功能分区类型多元、分区标准各异等弊端。国家公园分区管控有多种立场与标准,法治视阈内的国家公园分区管控制度建构需要综合考量国家公园的立法模式与立法价值。我国选择的自上而下的国家公园管理体制决定了我国国家公园立法应采取统一立法模式,拟制定的《国家公园法》应系统规定国家公园分区管控制度体系,针对特定国家公园的地方立法所规定的分区管控措施,应定位为《国家公园法》的执行细则。《国家公园法》应当以人的行为控制为出发点和主线规定二阶结构的分区管控制度:首先以人类行为控制程度进行管控分区,规定核心保护区与一般控制区及对应的行为控制制度;进而在此基础上以人类行为方式进行功能分区,划分为严格保护区、生态保育区、科教游憩区和传统利用区,并有针对性地规定行为管控制度。

国家公园生态利益保护的理论证成与规范进路

国家公园保护是构建自然保护地体系的关键之举,公众对生态利益的普遍需求是国家公园生态系统完整性、原真性保护的本源根据,决定着国家公园的立法目的与价值取向。生态利益的非物质性公共利益属性符合国家公园的公益性价值取向、环境宪法体系的内在要求及国家公园职能整合的制度需求。国家公园法对生态利益的保护需着力探究环境权力与环境权利制约与合作的具体规则与实现机制,形成稳定的生态利益保护网络结构,方能凸显国家公园在自然保护地体系中的主体地位。

我国国家公园保护地役权探究

我国国家公园体制试点范围内,国有土地和集体土地并存,有的集体土地权属复杂、村落分散、人地矛盾突出,存在政府财政压力过大、原住居民权益受损、生态保护效果不佳等问题。如何满足原住居民对国家公园的土地权益需求,保障其生计水平稳定提高,是国家公园体制建设的难点。保护地役权是在不改变土地权属、尊重原住居民发展权的前提下,将集体土地经营权归于有关政府或其他社会组织,原经营权人获得对价补偿的用益物权。国外运用保护地役权的方法解决土地合理利用与生态环境保护的冲突问题,为我国攻克此类难题提供了新的思路。我国应当明确和细化国家公园保护地役权规则,并建立相关监督机制。

国家公园中集体所有权的限制及其处置方式

采用文献研究法和归纳分析法研究了我国国家公园中集体所有权和私人所有权的限制及其处置方式,以期为《国家公园法》立法工作提供参考。研究发现:第一,我国国家公园中的集体所有权受到一定限制,其占有、使用、收益、处分权能均受到限制;第二,我国国家公园中的集体所有权限制的合理性来源于对生态环境公共利益的保护;第三,我国国家公园中所有权限制的处置方式可以分为绝对限制(如征收、赎买、置换、捐赠等)和相对限制(如设定地役权合同、租赁等)。我国国家公园中集体所有权限制的处置方式采用设定地役权合同和置换较有优势。

以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考

实现十九大报告提出的建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标需要法治保障。建设自然保护地体系涉及的不同生态系统和多个管理部门、多方利益主体,是一个巨大的复杂系统,需要进行整体性、系统性的立法研究。目前,国家正在推进国家公园体制改革并已将《国家公园法》列入十三届全国人大常委会立法计划。更需要我们从自然保护地立法体系建设的高度,正确处理《国家公园法》与未来可能制定的《自然保护地法》的关系,在《国家公园法》制定过程中为今后出台《自然保护地法》预留空间,并建立相应的衔接机制,统筹谋划并协同推进国家公园法与自然保护地立法。

国家文化公园立法的现状审视与完善进路

建好用好国家文化公园需要强有力的法制保障。既有国家文化公园立法层级较低且立法进程缓慢,立法理念以抢救性保护为主、预防性保护不足,有关国家文化公园保护的空间范围、管理体制、跨行政区域合作等关键内容付之阙如。为解决这些问题,应当分情形完善国家文化公园立法。(1)由国务院以“一园一条例”的方式,修改《长城保护条例》,制定大运河、长征、长江、黄河等大型线性空间的专门的国家文化公园条例,明确各个国家文化公园的空间边界,根据实际需要确立管理体制、规划、管控与标准、跨行政区域合作等制度规范,实现差异化、针对性管理。(2)对黄帝陵、孔府、卢沟桥等点状或面状文化遗产制定省级地方性法规,发挥地方能动性与地方特色。(3)在《国家公园法》中对国家公园内的文化景观做出规范,对自然生态系统和历史文化资源进行整体性保护。