基层治理转型视角下的过程内卷与形式主义困境

形式主义已然成为基层治理之困,从基层治理转型的视角出发,探析形式主义在基层的症结及其生成机理,有助于为破解形式主义困局提供思路。后税费时期以来的基层治理转型主要包括四个维度,即治理目标“具体—宏大”转型,治理资源“汲取—分配”转型,治理方式“结果—过程”转型,治理环境“监督软化—监督强化”转型。在监督强化的环境下,余下三种转型通过三条路径导向基层治理的过程内卷。一是,监督从结果转向全过程,表现为基层治理的痕迹主义。二是,密集资源下的分配型治理凸显了对公平性的要求,基层以程序公平替代实质不公,即以过程自我免责。三是,治理目标宏大与治理资源密集和监督强化形成一个显著的冲突结构,倒逼基层以过程为履职尽责本身,即以过程代替结果。过程内卷描述的是“基层治理在过程中空转,看不见效果却看得见忙碌”的状态,是基层治理形式主义的集中体现。

基层治理转型的中国经验逻辑:基于委托代理的理论视角

中国基层治理中的委托代理关系存在历史特殊性、情境复杂性和经验多元性,其历史演变逻辑表现为晚清民国时期的“第三领域”、集权简约治理与内生经纪型的治理逻辑,集体化时期的全能主义政治、总体性支配与“社会中的国家”的治理逻辑以及改革开放以来政府主导下的多元治理、党建引领与耦合互动的治理逻辑。在委托代理关系中,存在行政吸纳—依附式委托代理关系、项目—嵌入式委托代理关系、多层级—多重委托代理关系以及多层次—情境嵌入性委托代理关系四种理想类型,中国基层社会治理中的委托代理行为存在逆向选择和道德风险困境。

项目制实践与基层治理转型

从官僚动员与群众动员、正式行政与半正式行政、技术治理与综合治理三个层面入手,分别探讨项目制实践中基层治理秩序达成、权力结构以及规则运行三个维度的嬗变,以此厘清当前基层治理转型的基本逻辑。项目制在基层实践中对官僚动员、正式行政和技术治理的片面强调,带来基层治理机制的深刻变革。因群众动员能力的弱化、半正式行政的变异以及综合治理空间的压缩,基层治理难以为国家与农民关系的有效构建提供体制机制支撑,项目制在实践中亦偏离制度设置初衷,而这表明项目制主导下的基层治理转型并不成功。基层治理机制的有效构建,有赖于项目制在制度设计层面的自我完善。

科层化:基层治理转型的实践及其反思——基于鄂西贫困农村的调研

科层制作为现代社会的理性产物,主要集中在城市和东南沿海等发达农村地区。然而在鄂中农村的调查发现,国家基于基层政权建设和自上而下输入资源管理的需要,推动了基层社会治理向科层化转型。这主要表现为村组干部的改造和职业化、村庄组织纳入到乡(镇)政府管理以及规范办公与档案管理等三个方面。然而,科层制虽然服务了国家的政权建设和资源管理,但是与村庄社会的日常治理需求并不匹配,形成了以形式治理、资源浪费和村干部负担加重等为主要特征的基层治理困境,反而消解了国家政权在乡村社会的合法性,违背了国家基层政权建设和自上而下资源输入的初衷。

国家主导下的社会创制:城市基层治理转型的“凭借机制”——以成都市武侯区社区治理改革为例

治理转型往往遵循非线性逻辑,人们多谈治理转型而少谈转型的中间过程和"凭借"机制。文章基于"马克思主义过渡时期条件论"与"国家自主性"理论,以成都市武侯区的改革为例进行了分析。在社会压力与属地责任的背景下,城市基层推动了权责分流:横向上向社会力量购买服务,纵向上推动小区自治,形成"社综院治"模式。研究发现:在社会力量薄弱的条件下,国家既创造社会伙伴,同时又使其运行在制度框架内,是为"国家创制社会"的机制;"寓管理于社会创制之中"是中国基层治理转型的"本土逻辑"。重要的是,"国家创制社会"将国家偏好与社会偏好"桥接"为一个连续体,既维护了"治权统合",又选择性地调整了治理要素,从而增强其合法性与自主性。

基层社会治理转型与新型乡村共同体的构建——我国农村社区建设的实践与反思(2003-2014)

加强农村社区建设是我国基层社会治理转型的必然选择和重要内容。当前我国农村社区建设的实质是在新形势下构建新型乡村共同体。本文从实践历程、主要模式、主要经验、主要问题等方面对我国农村社区建设的实践进行了梳理和反思。分析表明,在农村社区建设过程中,各地一定要因地制宜,选择符合本地特点的模式。农村社区建设的主要任务是构建"分工合理、权责明确、多元共治"的社区治理体系、"城乡一体、统筹兼顾、功能复合"的社区服务体系和"导向明确、特色鲜明、形式多样"的社区文化体系。当前,我国农村社区建设还要在顶层设计、调整"国家-社会"关系、重建社区的公共性以及一些具体问题上有所突破。

基层治理结构转型研究——“再造—共治”的一个分析框架

转型社区在宏观经济差序格局中扮演了"传统农村"与"现代城市"的交织混合体,其处在基层治理转型、治理场域变革的节点之上。基于Z省S市B街道、J省S市Y街道两地转型社区的治理实践,对基层治理场域和治理主体结构进行了考察。经验研究表明,社会基层治理单元正在发生三个维度的深层嬗变:场域转换、主体再造与多元共治。治理场域迎来了空间、规则与资源的三重分野,作为治理主体结构性的背景,其转换的核心推力是政府主导下的"双轨城镇化"。伴随基层治理事务的繁杂化与精细化,现代治理理念向着多元化与协作化演进,在"政府—市场—社会"三方博弈共生的结构力量中,以"政治动员"为表征的科层治理始终处于权力三角关系的中心位置。纵向科层制治理结构体现了三重逻辑动机:资源配置、维稳、社会适应,但自从进入市场经济时代,社会个体的市场意识与契约精神逐渐形塑起来,完全的行政科层体制将难以适应"看不见"的"治理角落"。因此,在"行政科层制—市场契约制"双轨并行的治理主辅模式中,基于经济利益交换的市场行为已发展成为不容忽视的治理力量。与"政府—社区"行政科层治理体系相区别的是,"政府—市场—社区"的治理体系中市场治理的辅助力量往往渗透在科层制失灵的领域。研究以"准物业"为主体再造切入点,分析并理解传统的"政府—村庄",如何在现代"政府—社区"新治理场域转变过程中实践公共精神与契约精神相融合的"政府在场"的治理结构。在此逻辑下,"政府在场"成为贯穿市场力量引入、治理主体再造再到多元主体共治的"机制性"与"过程性"核心要素。立足于转型社区这一社会治理单元的转型载体,透视治理场域与治理主体之间的耦合关系,将"政府在场"在各个层面的细致逻辑充分地剥露出来。"政府在场"的核心观照指向"基层善治",从"再造"到"共治"的过程中,网格化成为基层新的社会治理策略。如何实现在"政府在场"底色场域中,网格化多元主体由"共治"到"善治",让治理主体在"多元善治"中充分激活基层自治精神,成为基层治理转型需要关注的显要论题。

基层治理现代转型的苏州相城实践(三篇)——基层社会治理转型：权威秩序到自治秩序

从权威秩序到自治秩序,是基层社会治理转型的方向。权威秩序建立在权威与服从关系上,发挥整合功能的是政治权力和政府权力,治理方式或有不同,比如从过去的全能主义治理模式转变为今天的权威主义治理模式,这个转变是适应基层经济社会结构和社会发展条件的变化而发生的转变,比如社会组织结构形式的变化、社会联系方式的变化、国家与社会关系的变化,但至今基层社会的权威秩序结构并没有发生改变。实现基层社会治理转型,以公共规则和社会规则型构自治秩序,涉及两方面议题：一是基层社会自治是利益组织化和社会治理秩序形成的必要条件;一是基层社会自治秩序的建构需要具备的社会制度条件。

社会组织与城市社会基层治理转型研究——一项基于上海市T街道的个案研究

在社会管理创新、转变政府职能、新时期社会组织体制建设等一系列宏大叙事的背景下,20世纪90年代以来兴起的以"小政府、大社会"为初衷的社区建设持续推进,其突出的表现便是在街道办事处机构外围,发展了数量庞大的"社会组织"。一些基于国内不同地区社会组织产生、发展和运行的经验研究表明,在中国,社会组织的发展与政府治理转型间并不存在必然的线性因果联系,通过大力发展社会组织就能促进社会治理转型的论断过于简单和理想化。本研究通过描述上海市T街道市政工作中的物业管理,民政工作中的社区建设以及基层党建领域引进社会组织参与治理的个案,分析了各个项目产生的基层治理背景,以及在项目执行过程中各社会组织与街道办事处、居委会以及其他基层自治群团组织之间的交往和互动关系。通过建立起基于条块关系、街居关系和基层党建三个维度的基层治理实践制度分析框架,初步考察了社会组织介入基层社区治理对于T街道治理模式的实质作用和潜在影响。

资源型贫困村庄柔性治理的发生逻辑及实现路径

资源型贫困村庄治理是乡村治理体系的重要组成部分,其模式选择影响到精准脱贫的“最后一公里”。以资源型P村的贫困治理为研究个案,通过“解刨麻雀”的方式系统阐述乡村刚性治理模式和资源“挤压效应”之间的逻辑关联,为乡村柔性治理的学术出场提供学理辩护。精英俘获与资本掠夺、供需脱节与项目孤岛、内源式微与扶贫致贫、法治弱化与职业倦怠等“治理型贫困”问题的发生构成乡村刚性治理失灵的现实形态,乡村柔性治理因其内在价值的前瞻性成为化解资源型贫困村庄刚性治理失灵的策略选择。以政治系统论为理论分析工具,尝试建构乡村柔性治理的政治系统结构模型并以“内生性培育”为切入点探讨资源型贫困村庄治理模式转换的实现路径,以期为乡村发展中“资源诅咒”和“治理失灵”问题的解决提供思路。

治理认同与健康文明生活方式建构——以农村人居环境整治为例

“美好生活需要”背景下,国家如何建构健康文明的生活方式成为重大命题。“治理认同”,即通过各类治理机制形塑人们对于健康文明生活方式的心理认同,是健康文明生活方式建构的重要路径。农村人居环境整治实践通过利益引导、道德规范、社会关系、社会权威使健康文明生活方式获益化、道德化、关系化、公共化,形塑人们对于健康文明生活方式的文化认同。经济权力和文化权力是治理认同的基础性权力。其中,文化权力居于主导地位。这表明以文化权力为代表的非正式权力越来越重要,呈现“非正式权力正式化”的趋势。为建构健康文明的生活方式,当前阶段的基层治理需要完成“非正式权力的正式化”,并走向“治理认同”。

乡村地利博弈中情感治理的实践基础与运作机制

情感治理根植于中国乡土社会的文化价值体系,是在基层治理现代化转型过程中处理大量“群众工作”所不可或缺的治理工具。以地利显化为核心的博弈行为成为撬动广大“半城半乡”地带基层治理转型的重要动力。以地利博弈为载体,基于东中西部多个过渡型社区的田野考察,将情感治理置于具体的“弱分利—弱治理”“弱分利—强治理”“强分利—弱治理”三重村社分化治理场景之中。在基层社会治理活动中,情感治理通过“正式”治理、“非正式”治理和“类正式”治理三种模式类型实现治理需求。探析刚性治理规则与柔性地权意识之下的两点触发机理,情感治理得以有效地适配基层社会复杂多元的地利博弈环境。情感治理弥合了精细化、规范化治理的不足,情感要素的协同参与是对基层治理规则和制度难以无缝供给的补充,彰显了“以人为本”的善治目标。

城镇化建设与基层治理体制转型——基于中西部城镇化建设的实证分析

城镇化是一个涉及制度变革和社会变革的基层治理体系重建问题。从农民转型为市民,从农业转型为工商业,从农业文明转型为城市文明,涉及到制度建设与社会建设,包括破解城乡二元分治体系以及消除由二元分治体系所造成的教育、医疗、卫生、社会保障等领域的城乡差异。城镇化建设过程中,基层治理体系要从传统城乡基层治理体系向现代城乡基层治理体系转型,包括建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化、城乡公民权利的制度保障,最终实现城乡居民之间的分配公平与分配正义。这样,城镇化建设才能够与城乡基层治理体系确立一种结构性的相互促进关系。

村干部职业化的生成机制及路径创新

沿海发达地区村干部呈职业化发展趋势。职业化村干部表现为层级制的职能分工、理性的选拔机制、稳定的职业预期及流动性任职。基层行政变迁是村干部职业化的充分必要条件。密集的输入性资源既是村干部职业化的经济基础,又加速村级组织行政化的形成。村干部职业化是在村庄自主性力量不足以支撑起村民自治运转的情况下,国家行政权力下沉到村一级,向基层输入资源及公共规则的过程。它重塑了正式激励系统,再造了公共性的治理主体。然而,它也造成村庄内部动员体系解体、村务与政务的选择性执行以及自下而上信息传达渠道阻塞等问题,导致国家与乡村社会的疏离。以自然村(村民小组)为单元实行村民自治,是村干部职业化趋势下有效平衡自治与行政关系的可行路径。