面向治理现代化的地方立法权法治化扩张——以行政处罚种类创设权的赋予为中心

面向治理现代化,地方立法创设新的行政处罚种类从而提升治理效能,但此类创设行为也受到了合法性质疑。治理现代化的核心是治理法治化,地方治理现代化是治理现代化的关键组成和根本推力。现代法治建设理念要求国家法治下的地方法制建设由地方立法进行主导,遵循法治的根本精神和原则进行规则建构和创新。地方立法创设行政处罚种类的现实需要对创设权的向下赋予提出要求,《行政处罚法》对此应作出积极回应。在现行法秩序下,赋予地方立法处罚种类创设权应遵循法治路径和法治原则,使其受到创设种类、创设主体和创设程序上的必要限制。

论地方性法规处罚种类创设权

根据我国《行政处罚法》第8条和第11条第1款的字面意思,地方性法规仅允许在《行政处罚法》第8条明确列举的行政处罚种类和法律、行政法规设定的行政处罚种类中设定除限制人身自由和吊销营业执照之外的行政处罚种类,而不得创设新的处罚种类。然而从整体法秩序的角度观察,赋予地方性法规处罚种类创设权,是功能适当原则的考量,其既不影响国家法制统一,也未必违反法律保留原则。地方性法规新设的行政处罚应当以《行政处罚法》和其他法律、行政法规规定的处罚种类为起点,扩展至更多的行为罚、财产罚、申诫罚,同时可以创设名誉罚、信誉罚等新型处罚种类,但不得创设关涉行政相对人重大权益的人身罚和资格罚。