备案审查衔接联动机制的功能、运行和完善

实践中,备案审查衔接联动机制的应用场域经历了从党内法规体系到国家法律体系的拓展.2023年修正的«立法法»第115条将通过备案审查衔接联动机制的移送审查作为一种独立审查方式,进一步凸显了备案审查衔接联动机制的独特价值.备案审查衔接联动机制具有诸多功能优势:避免错置备案审查机关的审查建议被搁置审查,纾解多主体联合发文的监督难题,整合独立分散的备案审查资源,弥补多重审查和审查权与纠错权不匹配的制度缺憾,推动党内法规与国家法律的衔接协调,等等.同时,该机制也面临具体机制不健全、刚性约束不足、参与主体有限等困境.未来应进一步健全备案审查衔接联动机制的具体设计,增强刚性约束力,提升中央和地方两级多元参与主体的积极性,实现备案审查衔接联动机制从松散型、程序型、临时型向紧密型、内容型、常态型的转变.

党规与国法备案审查衔接联动机制及实践问题前瞻

党内法规同国家法律的衔接和协调是依法治国和依规治党有机统一的制度前提,但两者之间存在诸多区别且配套机制不够完善,以致衔接地带出现区域真空,调整事务时出现规定重叠或冲突等现象并不罕见。学界提出一系列相应的完善机制,其中备案审查具有从正本清源到动态监督以至推动后续工作,将作用贯穿立、改、废、释的制度可能性,其衔接联动机制则可以进一步推进国家法律和党内法规在中国特色社会主义法治体系内衔接和协调。将备案审查衔接联动机制进行作用分析,以及开展相关实践问题的前瞻性思考,是探索其建立健全路径的题中之义。

关于建立备案审查衔接联动机制的思考

备案审查是具有中国特色的宪法监督制度。近年来,中央连续发文,要求建立“备案审查衔接联动机制”。国家层面已建立了由中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办共同参与的备案审查协作机制。本市也应积极地启动相关工作,以更好地推进依法治市。一、备案审查衔接联动机制的背景情况（一）我国的备案审查工作体系。体系包括两个方面：一是分领域监督、各负其责。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称“党内文件备案审查规定”）明确,上级党委对下级党委制定的党内法规和规范性文件开展备案审查。

党内法规备案审查衔接联动机制的规范阐释与制度优化

党内法规备案审查衔接联动机制是党内法规备案审查制度的组成部分,是提升党内法规的质量与合法性,推进法治中国建设的重要制度安排。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合党和国家备案审查机关及其治理体制,从而塑造了中共中央办公厅的职权型合法性审查与全国人大常委会法工委、司法部的授权型合法性审查互动关联的党内法规“双轨制审查”组织结构和差序性权力关系。党内法规备案审查衔接联动机制通过整合分工负责、移送处理、征求意见、审查监督、沟通协调、会商研究、信息共享等程序性安排,实现了党内监督和国家法制监督的制度衔接与组织联动。党政分工与组织协同的组织逻辑、政治与法治平衡互动的价值逻辑、多元化治理的治理逻辑共同提供了党内法规备案审查衔接联动机制规范建构的理论依据。在现阶段,应当从强化审查监督的实效性、提升机制治理的全面性、增强机制运转的保障性等方面持续优化党内法规备案审查衔接联动机制,最大限度激活机制的法治效能。

地方规范性文件备案审查衔接联动的理论基础及机制健全

规范性文件备案审查衔接联动机制是保障多元备案主体与体系下审查结果一致性与权威性、提升规范性文件备案审查法治化的重要举措。但地方规范性文件备案审查衔接联动机制运行实践中,存在衔接联动主体范围不一、主导主体不明、审查标准模糊、衔接不畅等问题,阻碍衔接联动机制的功能实现。地方人大作为地方权力机关,具有权威性与专业性,因此,应当推动以地方人大为主导的规范性文件备案审查衔接联动机制的健全,解决目前备案审查衔接联动机制中存在的问题,以多元主体合力推动备案审查法治化。

党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制

党内法规是管党治党建设党的基本依据和党内治理法治化的制度载体,国家法律是由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则,两个规范体系都是治国理政的规范依据,都是中国特色社会主义法治体系的组成部分。党内法规与国家法律的衔接和协调是依法执政的现实要求,应当以体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性为基准,立足法治一般规律和我国政治现实,多方面积极地探索衔接和协调的实现路径,建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制,从而达致两个规范体系"内在统一"于中国特色社会主义法治体系的状态,形成相辅相成、相互促进、相互保障的良性格局,推进国家治理体系和治理能力现代化。

行政规范性文件审查衔接联动机制:实践现状、功能定位与制度设计

我国行政规范性文件审查监督体系已经具备了多元共治的基本形态,但“并行式”的审查具有较大的分散性,面临着单一主体审查能力不足和多元主体审查存在潜在冲突的现实困境。审查衔接联动机制的建构,一方面能够通过多元主体间的有效互动,提供“个体借力”的稳定渠道,从而提高各主体独立审查的能力和实效;另一方面借由信息和专业优势的整合,增强协同效力形成监督合力,以实现“整体大于部分之和”的“整体发力”功能。在维护法制统一的目标统合、共识型纠错模式的现实需求以及权力协同监督的运行逻辑下,衔接联动机制成为审查监督体系良性运转的关键装置。进一步,应确立并完善移送审查、沟通会商、联席会议和研讨培训等制度,以保障机制的有效运行。

党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制

党取得执政地位后,国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器。十八届四中全会将法律规范体系与党内法规体系涵括于中国特色社会主义法治体系。然而,党内法规与国家法律之间还存在着不协调、不衔接和不一致等问题,这势必会成为依法执政的障碍。十八届四中全会同时提出'注重党内法规同国家法律的衔接和协调',为完善两个规范体系、处理两个规范体系关系提出了适切的'顶层设计',有必要进一步研究实现路径。

什么是备案审查衔接联动机制?

所谓备案审查衔接联动机制，是指为了加强党和国家备案工作机构之间的协调配合，推进党和国家备案工作深入开展，在党内法规和规范性文件备案工作机构与国家法规、规章和规范性文件备案工作机构之间建立的备案协作机制。

党政联合发文备案审查的实务困境及完善机制

近年来党政联合发文的数量呈现出“井喷式”增长态势,并将在较长一段时间内持续发挥其政治功用及法律效力,相应地对其备案审查工作提出了更高要求。实践中,党政联合发文的备案审查还存在着缺少外部监督及权利救济可能,备案审查衔接联动机制并非双系统内部的衔接联动等实务问题。理论上任意制定主体均有对其进行备案审查的可能,而“联席会议制度”的建立是其中最具现实可行性并且能够实现党内法规和国家法律备案审查双系统的衔接联动。此外,还可以通过开辟司法建议抄送渠道以及加强党政联合发文备案审查信息化平台建设的方式提升党政联合发文备案审查效能。

党内法规与国家法律衔接协调的实现机制研究

党内法规与国家法律衔接协调这一重要命题,缘起于中国特殊政治体制之下的党政分工逻辑。随着近年来党内法规建设的逐步推进,这一命题受到了中央层面与众多学者的广泛关注,开始从理论层面迈向实践层面。要在准确、全面理解衔接协调具体内涵的基础上,对三种实现机制即冲突规避机制、备案审查衔接联动机制、党内法规"先行先试"与立法转化机制,进行系统归纳与针对性完善。这将有助于促进党内法规与国家法律的衔接协调,推动依规治党与依法治国的统筹推进、一体建设。

党政联合发文的备案审查问题

党政联合发文在我国国家治理中发挥着重要作用。近年来,党政联合发文数量日益增长,兼具党的文件与行政规范性文件"双重属性"的党政联合发文的备案审查问题日益凸显。实践中,党政联合发文存在法律性质不易界定、备案审查标准难以统一、备案审查主体不明、备案审查能力不足等问题。当前,可以从联合发文的属性识别机制、备案审查标准、备案审查主体、备案审查能力等方面予以完善。

党内法规与国家法律备案审查衔接机制构建初探

党内法规和国家法律是实现党组织领导职能以及国家机构行政管理职能的两大规范体系,两者在我国并存并行,成为中国特色社会主义法治体系的基本建构。备案审查制度是维护法制统一、提升立法质量的重要保障,我国已经形成以党委、人大、政府、军委为审查主体,在各自职能和权限范围内开展审查工作的稳定的备案审查模式。由于制定目标、制定主体、制定程序、规范表现形式、适用范围、实施方式等方面存在显著差异,无论是党内法规和国家法律内部还是党内法规和国家法律之间,都存在矛盾和冲突。在当前的政治架构下,党内法规与国家法律实行双轨制的备案审查制度,为了减少党规国法备案审查中的冲突和矛盾,有必要建立和完善二者备案审查的衔接联动机制,为两大规范体系搭建起良性互动的桥梁。

论法院在合宪性审查工作中的角色定位

随着我国合宪性审查工作的积极稳妥推进,如何进一步提高全国人大常委会合宪性审查的质量、效率和针对性,愈发成为理论研究和实务工作中关注的焦点问题。其中,完善法院审判工作与合宪性审查工作的衔接机制,健全法院向全国人大常委会移送“合宪性疑虑”的制度,是学术界近年来的讨论热点话题之一[1]。不过,学术界的这一思路是否可行,还需要进一步探讨。我们应当从全国人大常委会备案审查工作和各级法院审判工作实践出发,慎重定位法院在合宪性审查工作中的角色。

论我国合宪性审查的规范依据及基本框架

我国合宪性审查的规范依据包括宪法性规范和党章性规范。这两套规范依据之间既存在显著的差异,又具有密切的联系,在合宪性审查机制中的适用顺位和适用范围有所不同。我国合宪性审查机制由国法系统的合宪性审查和党规系统的合宪性审查构成。两套合宪性审查制度在审查主体、审查标准和处理方式等方面存在差异,应通过建立衔接联动机制来确保二者之间的协调和统一,以维护我国社会主义法治体系的统一性。

备案审查中的政治性审查

人大常委会在备案审查工作中对规范性文件进行政治性审查,其保证党中央令行禁止、维护改革方向和精神、落实政策贯彻功能的重要性日益凸显。保证党中央令行禁止是备案审查工作的首要功能;借助备案审查确保党和国家相关政策得以落实亦是中国共产党的执政经验;维护改革方向和精神是国家处于转型期的治理需求。但由人大常委会从事政治性审查缺乏法规范上的依据,功能配置上又不妥当,加上政治性标准模糊、宽泛,导致备案审查缺乏客观性、可预期性,进而损害备案审查的权威性,还有可能僭越执政党的领导权,增添审查机关的工作负担,加大备案审查的纠错难度,减损备案审查的实施效果。因此,人大常委会应专注于依据宪法和法律开展备案审查工作,以合宪/法性审查吸纳政治性审查的方式来落实政策贯彻功能,将宪法和法律无法吸纳的政治性审查移送党的部门处理。

健全监督机制 增强监督实效

新时代社会主义法治建设过程中,人大要加强监督,重点做好以下几方面工作:一是加强规范性文件备案审查工作。坚持把所有的规范性文件纳入备案审查范围,建立党委、人大、政府协调联动机制和纸质与网上备案审查双轨运行机制,以主动审查为主,按照“有件必备、有备必审,有错必纠”的原则,加强对宪法法律实施的监督。立足法律监督,为创新社会治理营造良好的法治环境,加强和创新社会治理中清晰界定各方利益界限,从源头上预防社会矛盾的发生。二是切实加强执法监督。

地方党内规范性文件与地方性法规的冲突及解决

地方党内规范性文件与地方性法规的部分规定之间存在内容冲突的现象。这是当前党规与法律规范衔接协调不充分的直接体现。产生这一现象的主要原因在于涉及如下问题的相关规定不够清晰明确:地方性制度间冲突化解机制、地方党内规范性文件合法性审查标准和备案审查衔接机制。为高效化解两类地方性制度间的冲突,助推二者衔接协同,相关部门亟须在厘清二者关系的基础上,从确定行为规范和创新完善运转机制两方面出发,建立一套系统性冲突解决方案。该方案既要明确合法性审查的具体意涵、制度冲突化解的取舍规则以及冲突处理的具体方式,又应从事前统筹、事中控制和事后保障三个层面出发,建构和完善冲突解决的常态化辅助机制,规范化解决地方性制度间的冲突。

汝城县:“红头文件”备案审查做实功

“这种点对点列出问题清单、面对面剖析点评、手把手指导交流的方式,让规范性文件制定、报备更规范更严谨。”汝城县城管局局长黄飞说。汝城县人大常委会通过将规范性文件备案审查关口前移,有效提升各单位规范性文件质量,得到一致好评。汝城县人大常委会按照《湖南省规范性文件备案审查条例》规定,扩大规范性文件备案范围,加大审查力度,丰富审查方式,增强纠错刚性,建立健全工作衔接联动机制,规范性文件备案审查工作全面开展、扎实推进,逐步实现显性化、制度化,不断取得新进展新成效。

监察委员会留置措施研究

对比分析三个试点省市公布之案情和制定的有关规范可以发现,其都集中于批准、备案、执行、期限、权益和衔接等具体问题的探索,这对应留置措施的监督、实施、权益保障和外部衔接,与留置权性质共同构成留置措施的五大关键问题。试点探索透露出全面改革顶层设计或将监察程序与司法程序严格拆分,若如此,监察委留置措施与逮捕措施和纪检措施之间的工作衔接机制乃至《国家监察法》与《刑事诉讼法》的联动互补,将成为未来立法重点。留置期限可基于科学考量之后适当限缩,借鉴刑事羁押设置一般期限和最长期限。即便调查活动不受《刑事诉讼法》规制,亦须在《国家监察法》中明确"辩护"和"陈述申辩"之差异,并且律师介入当为应有之义;与此同时,留置措施很可能严重影响当事人职务工作,所以构建完整的错案追究机制和救济机制势在必行;留置措施宜加入申诉渠道,此外职级恢复、财产归还和国家赔偿问题亦值得深思。本轮监察体制改革应尽快通过恰当的程序法来规制留置措施。