境外投资补贴的规制动因、审查框架与中国应对——以欧盟《外国补贴条例草案》为切入点

欧盟发布的《外国补贴条例草案》确立了一种全新的审查模式,即针对投资与政府采购的事前监管与依职权审查的事后监管。如果说通过监管措施实现"竞争中性",致力于提供市场主体平等的地位,那么如何使这种监管行为本身纳入国际法框架,体现国际法基本原则的指引更应成为前置考量。我国应对此进行纠偏申明,并进一步在监管技术层面和欧美国家展开对话,构建磋商机制,逐步发掘"竞争中性"的内涵,扩大共识;同时,继续深化国内改革,构建对竞争中性国际规制风险的管控制衡机制,在国内立法中对境外投资补贴进行对等监管。

欧盟《外国补贴条例(草案)》及其WTO合规性分析

目前,WTO补贴纪律范围有限,对可能扭曲国际经贸活动的跨国补贴规制不足。在此背景下,经过一年多的酝酿,2021年5月欧盟委员会公布了《外国补贴条例(草案)》,拟建立内容完整和细致的外国补贴制度。外国补贴制度与WTO规则的关系特别是其WTO合规性备受关注。研究表明,草案中外国补贴制度的适用范围从已有WTO补贴纪律的货物领域延伸到投资、服务和公共采购等尚无补贴纪律的领域。尽管尚无WTO纪律直接约束外国补贴(出口补贴除外),但草案规定的承诺和纠正措施涉嫌违反《补贴与反补贴措施协定》《服务贸易总协定》多个条款,且无法根据WTO相关例外条款获得正当性。外国补贴制度具有限制性和歧视性,程序负担繁重,如生效,可能对中国的经贸利益产生不利影响。中国应多渠道质疑《外国补贴条例(草案)》的WTO合规性并做好WTO诉讼准备;密切跟踪研究美国等其他国家的相关国内立法以及国际经贸规则发展动向;积极参与外国补贴国际纪律的制定,就外国补贴认定中的公共机构和外部基准、外国补贴与国内市场扭曲之间的因果关系、外国补贴调查程序、针对外国补贴的救济措施等重点内容提出中方建议。此外,拟参与欧盟经贸活动的中国企业应积极做好准备,应对草案通过可能带来的挑战。