直省商政统筹与清末外官制改革

清廷对于直省商政的统筹,始于1907年颁布的直省官制通则。其通过设置劝业道统筹农工商各业,藉以实现"集权"之目的,恰是清末官制改革试图改变内外相维格局、转为上下有序、提高行政效率的重要内容之一。由于改制前各省主管商政的商务局同时兼具生产与行政双重属性,无法完全归并于劝业道,导致清廷集权的举措未能按照预设安排施行。这一曲折不仅反映了改革目标与结果的差距,也表明制度移植不能脱离国情。

宣统年外官制改革方案的讨论

1906年中央官制方案奏定后,新设和改组的各部很快完成了新官制的建设,并从人事、行政和监督方面,建立起对各省司道的上下垂直统驭关系,督抚权力有被架空的危险①。宣统年间,出使大臣李家驹和宪政编查馆提出了中央与地方分权的四级说;而各省督抚则彼此电商,提出"内外统筹"的三级官制办法。但他们出自各自不同立场的利益较量,终使方案的制定异常艰难,不得不"因陋就简"地草草了事。

丙午年外官官制改革讨议——侧重各督抚视角

1906年9月1日,清廷发布宣示预备立宪先行厘定官制上谕,标志着清末预备立宪运动的正式开启。在对中央官制进行一番调整后,编制馆亦草拟了一个颇具西方宪政色彩的外官官制改革草案。在征询地方督抚意见时,意见纷纭,编制馆不得不对原方案做出重大调整,宪政色彩明显消褪,并在拖延一段时间后,宣布先在东三省试行。外官官制改革再次落入传统吏治因循敷衍的怪圈,清廷立宪改革的诚意备受社会各界质疑。

也谈张之洞对立宪的态度

在相当长时间里,学界基本认定张之洞对立宪态度消极。1993年,孔祥吉先生根据新发现的两条史料提出相反的见解。而2016年发表的侯宜杰先生的论文,则通过重新解读那两则史料,认为张之洞对立宪一事,一直态度消极。侯先生对孔文两则史料的驳难能够成立,但不能据此认为张之洞对立宪消极。1904年,张謇游说关注宪政问题时,有细节显示,张之洞做出了积极的姿态。从1905年与袁世凯、周馥联衔奏请立宪起,张之洞对宪政改革一事,一直有一个基本的认识,即需要有一个预备阶段,这个阶段,若从1905年算起,是12年。1907年初讨论外官制改革时,张之洞虽然提了很多意见,但是,其本心并非反对宪政改革。1908年颁布的九年筹备清单,虽然抽去了召开国会的关键内容,但还是在一定程度上尊重了张之洞等人的意见。并且,就发生在军机处的争论来看,张之洞是力主宣布开设国会年限的,他在这个问题上,态度是积极的。九年清单颁布之后,张之洞一直遵循这一清单,这是稳步推进改革的表现。总之,张之洞对立宪的态度,可以用稳健积极一语概括,他是立宪的稳健积极派。

清季外官改制的试办与成效

清末为仿行立宪而进行的内外官制改革,是近代政体变革的重要内容。1907年清廷颁布直省官制通则,将东三省、直隶、江苏列为改制先行省份,以为各省示范。然因地区差异及改制期间各自遭遇不同困难,试办省区改革启动时间、进展及具体实施情形差别甚大,或由先行变为后进、或频遭朝野舆论抨击。动机与效果的相悖,虽最终出乎清廷预料,但作为改制先驱,其得失成败仍为政体改革提供了诸多宝贵的经验教训。

晚清局所与清末政体变革

晚清局所适内忧外患之变局而出现,为平定战乱与善后、筹措赔款的应急措施。咸同以后局所膨胀与捐纳、保举泛滥及行政新事务的扩展相交织,形成了由督抚掌控的非正式行政机构,造成了官与差、名义与实权相分离的局面,加剧了吏治腐败与财政困窘。清廷三令五申裁撤而未能显效,客观上削弱了其分权制衡的掌控力。局所泛滥的乱象背后,既隐伏着各级政府对社会变动下既有政体结构与职能如何调整的角力,同时也掩盖了局所在接引新知与发展新兴事业方面曾起过的重要推动作用。丙午官制改革与清理财政,以司道改制的方式归并局所功能,使之纳入职官体制,直省行政由此根本改变。