宅基地使用权制度改革的现实逻辑与路径选择

产权、管制和市场是宅基地使用权制度的三大核心要素。从现有法律规定和改革试点来看,宅基地法律产权限制、福利分配、不能入市交易等传统制度特征,正在向现实产权扩张、福利分配不可得、市场交易逆势发展等新情势发展,这构成了我国宅基地使用权制度改革的现实逻辑基础。文章基于宅基地使用权产权权能、政府管制和市场交易的相互促进和制约关系,提出了丰富宅基地用益物权权能,合理设置政府规划与审批等管制限度,促进宅基地市场多样化发展和农民自愿参与,承认并合法化现有制度创新等改革路径。

论农村宅基地制度改革的基本思路

农村宅基地制度改革应当以渐进方式推进。保障村民的居住权是宅基地制度改革的出发点。为应对户宅制在实践中发生的变化,需要更新一户一宅规则,建立户有所居的住宅用地保障机制。保障村民宅基地使用权的初始取得是实现宅基地集体所有权的基本途径。在宅基地使用权分配机制中,为体现农民集体的主体性,政府的职能主要体现在土地利用规划和用途管制的合法性审查。为维护宅基地的基本功能,现行立法对宅基地使用权的权能的规定应予维持。为适应村庄功能正在发生的变化和发展多功能农业的需要,在遵循土地利用规划和用途管制的前提下,村民自主决定宅基地的使用方式,并建立以合法性和交易目的为主要内容的宅基地使用权交易审查机制。

大理模式:宅基地制度改革试点的法理探索

云南大理市是全国宅基地制度改革试点。本文基于其宅基地集中规划、批新让旧和有偿使用等经验的法理分析,解释了宅基地使用权取得、交易以及宅基地管制的基本规则。为保障农民集体的主体地位,应赋予农民集体组织在宅基地使用权分配、有偿使用和退出中的决策权和收益权,赋予农民集体组织与其职能相适应的规划自主权。为适应村庄人口和功能已经发生的变化,在保障农民居住权的前提下,更新宅基地用益物权的实现方式和途径。

论农村宅基地流转规则体系的更新

在现行政策和法律框架下,根据宅基地权利变动的基础性原因可将其区分为宅基地退出和宅基地流转。为适应实践发展的变化,需重新审视宅基地权利变动方式,将宅基地指标市场化交易纳入宅基地流转范畴,进而推动城乡建设用地制度改革。宅基地流转规则体系的内在冲突主要体现为宅基地流转管制机制滞后于实践发展,宅基地和农房之间的关系未能遵循房地关系的基本规则,以及宅基地社会保障观对宅基地财产权的实现造成负面影响。实施宅基地"三权分置"是克服上述冲突的有效途径。为此,赋予农民集体和宅基地使用权人更多的自主决定权,进一步实现宅基地流转的开放性,以保障和促进宅基地流转为导向实施宅基地流转管制。

宅基地使用权规制规则反思:冲突与回应

宅基地使用权规制规则体系的内在冲突主要体现为三个方面:第一,宅基地使用权交易主要是通过土地管制规则来调整而使其财产权功能受到削弱;第二,宅基地使用权取得规则未适应其社会经济基础的变化,因而缺乏必要的引导功能和有效的可操作性;第三,宅基地利用规划和用途管制机制缺乏科学的法理基础而导致宅基地利用的低效和无序。为保障农民宅基地用益物权、适应城乡人口流动和村庄功能的变化,需要更新以管制为本位、维护村庄封闭性为目的的宅基地使用权交易和取得规则。在保障农民居住权的前提下,着眼于宅基地用途和农业多功能性,需要建立城乡一体化的住宅用地法律制度和相应的住宅公共政策体系。为维护宅基地利用规划的稳定性和用途管制的有效性,应当赋予农民集体充分的宅基地分配权和规划权。

农村宅基地制度面临的问题

作为一种用益物权,宅基地使用权是农民的一种福利待遇的观点不能成立。通过对当前农村宅基地制度存在矛盾和问题的分析,试图揭示宅基地制度的内在问题以及宅基地管制制度与财产权利规则和司法的冲突。在此基础上,提出宅基地制度的改革和完善将围绕土地权利和公共政策的平衡而展开。