乡村振兴视阈下宅基地集体所有权实现障碍及路径破解——以湖南省为例

宅基地“三权分置”改革是乡村振兴的重要制度保障,需要解决宅基地集体所有权实现难这一基础性问题。为此,要明确宅基地集体所有权的主体,解决宅基地集体所有权“空心化”问题;要落实宅基地集体所有权的收益权能,夯实集体经济组织的物质基础;要夯实宅基地集体所有权的处分权能,保障宅基地集体所有权的实现,使宅基地三权分置改革真正有利于发挥村集体经济组织的主体性作用,有利于农民财产性收入的增加与农村经济的持续稳定发展。

“三权分置”下宅基地集体所有权管理权能的构造与实现

改革开放以来的宅基地制度呈现出强化农户宅基地用益物权,弱化农民集体所有权的态势。在宅基地“三权分置”改革背景下,应当进一步强化宅基地所有权的管理权能。宅基地所有权的管理权能是落实和反映宅基地集体所有权本质属性的应有权能,也是制衡其他主体有序利用宅基地的制度安排。宅基地集体所有权管理权能的双重主体结构和复合构造有助于促进宅基地集体所有权管理权能的实现。宅基地集体所有权的管理权能可以细化为规划、分配、决议、收回、监督等具体权能,并通过具体权能的行使落实宅基地集体所有权。

宅基地集体所有权行使主体运行模式的机制、困境与选择——基于制度改革情景下的社会生态系统框架

明晰宅基地集体所有权行使主体运行模式对落实宅基地所有权至关重要。本文基于宅基地制度改革试点地区江西省鹰潭市余江区的改革案例,借助社会生态系统框架,构建了一个具有操作性的分析框架来分析宅基地集体所有权行使主体的运行模式。本文发现,不同的宅基地集体所有权行使主体在宅基地制度改革中的运行模式和机制差异较大:农村集体经济组织主导模式将集体经济利益作为主要动员手段和方式;村民委员会主导模式将行政力量作为主要动员手段和方式;村民事务理事会主导模式将人情关系作为主要动员手段和方式。不同运行模式适用性差异较大,面临多种困境。最后,本文对未来宅基地集体所有权行使主体的选择和运行提出建议:第一,坚持以农村集体经济组织行使宅基地所有权为主,多种所有权行使主体并存;第二,进一步完善农村集体经济组织宅基地治理运行机制,明确村民事务理事会等村民自治组织在宅基地管理中的法律地位与职责;第三,注重提高宅基地制度改革中农民满意度和获得感,筑牢深化改革的根基。

论农村宅基地制度改革的基本思路

农村宅基地制度改革应当以渐进方式推进。保障村民的居住权是宅基地制度改革的出发点。为应对户宅制在实践中发生的变化,需要更新一户一宅规则,建立户有所居的住宅用地保障机制。保障村民宅基地使用权的初始取得是实现宅基地集体所有权的基本途径。在宅基地使用权分配机制中,为体现农民集体的主体性,政府的职能主要体现在土地利用规划和用途管制的合法性审查。为维护宅基地的基本功能,现行立法对宅基地使用权的权能的规定应予维持。为适应村庄功能正在发生的变化和发展多功能农业的需要,在遵循土地利用规划和用途管制的前提下,村民自主决定宅基地的使用方式,并建立以合法性和交易目的为主要内容的宅基地使用权交易审查机制。

放活宅基地

1月15日,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上表示,我国将探索农村宅基地集体所有权、农户资格权、宅基地及农房使用权＂三权分置＂。实际上,关于宅基地制度的改革动向在去年就已经释放出了相当强烈的信号。2017年11月,十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议提出,拓展宅基地制度改革试点范围,已经有了前期的实践基础,要严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线,平衡好国家、集体、个人利益,加快形成可复制可推广经验。