统治风险与胥吏人事:官吏分途现象形成与持续的政治逻辑分析

本文试图论证,官吏分途从治理逻辑来看是一个非常糟糕的制度安排,其形成与持续主要是政治逻辑支配的结果。古代中国一直存在着朋党与官僚贵族化等官僚人事风险,导致统治者的人事权力受到侵蚀,危及统治基础。胥吏人事制度涉及各级政府如何安排僚属的问题,因而与上述官僚人事风险紧密关联。文章认为,官吏分途的形成是东汉以来官僚贵族化的结果,贵族与庶族的社会身份差异影响了正式官制的设置,造成官与吏在来源人群、等级地位与道德评价上的全面分途。官吏分途的持续则与后世统治者对官僚人事风险的防范有关。胥吏人事的合理化需要重新引入政治上风险巨大的辟署制,统治者宁愿忍受官吏分途导致的治理弊病也不愿变革。本文的研究拓展了“风险论”的视野,揭示了此前较少为人关注的官僚人事风险及其对中国古代官僚体制的深远影响。值得注意的是,类似的统治风险在当代依然部分存在,也受到中央越来越多的关注重视,并着手防范整治。

从“官吏分途”到“层级分流”：帝国逻辑下的中国官僚人事制度

魏晋南北朝以来的"官吏分途"是中国官僚体制的重大制度变迁,本文从这一角度出发,审视当代中国官员的空间流动状况,提出以"官吏相对谱系"为特点的"层级分流"模式。文章从周雪光的"帝国逻辑"分析框架出发,借用史学研究和社会科学理论来认识和解释人事制度安排与帝国治理逻辑之间的关系。文章认为,从"官吏分途"到"层级分流",这一人事制度造成了官僚体制的二元结构及其迥然不同的职业生涯、激励设置和利益群体,为中国官僚体制的运作打上了鲜明烙印。本文充实和扩展了"帝国逻辑"的理论思路。

行政发包的组织边界 兼论“官吏分途”与“层级分流”现象

本文重新梳理了行政发包制理论中"行政"与"发包"的关系,将政治晋升机制正式引入行政发包关系,定义了行政内部发包与行政外部发包的组织边界。在此基础上,本文重新诠释了历史上的"官吏分途"以及当今的"层级分流"现象。本文认为,从秦汉到明清,中国经历了"官吏分途"和"吏役合一"的双重过程,这实际上代表了中国官僚体制组织边界的重大变化,即从"行政内包"到"行政外包"的过程,而推动整个过程的驱动力是帝国所面临的日益严重的财政压力。本文还对中国历史上国家与社会的关系特征进行了重新表述。相同的历史现象,不同的解析框架,本文与周雪光的帝国逻辑理论进行了一次深入的学术对话。

从“官吏分途”到“群体三分”:中国地方治理的人事结构转换及其政治效应 对周雪光《从“官吏分途”到“层级分流”:帝国逻辑下的中国官僚人事制度》一文的一个补充

官吏分途作为古代中国国家治理的人事制度安排,依然具有其延续性和再生性。中国地方和基层治理中官僚群体、派生群体和雇佣群体的三分,与官吏分途有着异曲同工之妙。本文作为对周雪光《从"官吏分途"到"层级分流":帝国逻辑下的中国官僚人事制度》一文的一个补充,提出群体三分是更接近官吏分途的延续者与变异者。层级分流与群体三分,共同构成了地方和基层治理的主干。官吏之间在数量和规模上的不对称与目前官僚群体、派生群体和雇佣群体在数量和规模上的不对称是相通的。雇佣群体是影响地方和基层治理绩效的重要因素。进入层级分流的精英群体或干部群体,除了具有经济学和社会学意义上的理性之外,还拥有政党所赋予的使命。使命政治是对晋升锦标赛政治的一个补充,它是解释中国的巨变和崛起的重要视角之一。

从官吏分途到科层内部市场化:次官僚与国家治理的有效性——以公安机关警务辅助力量为研究对象

自魏晋南北朝以来形成的官吏分途是中国官僚体制人事制度安排的基本特征。这一制度遗产至今仍然深刻地影响着国家治理的基本结构。随着现代社会的转型,传统的官吏分途演变成当下的科层内部市场化。为规避传统国家治理中胥吏制度的陋习,强化国家治理的有效性,次官僚被吸纳到官僚体系中,并被赋予强烈的科层色彩,具体表现为次官僚的薪资结构、职业发展、晋升机制、社会保障等制度设计。论文以公安机关警务辅助力量为研究对象,从国家治理有效性的角度阐述了科层内部市场化治理模式的组织动因与行为逻辑。

清代州县司法中的官吏分途与权力分化——兼论传统中国司法的“专业性”问题

官吏分途是中国古代官僚体制的一个突出特征。在清代州县司法中,官吏分途现象导致地方的司法权在州县官和地方吏役两个群体中产生分化,亦即清代州县司法的司法主体实际上由显形的州县官和隐形的吏役两类群体构成。名义上掌握司法权的州县官尽管在知识结构上未将法律知识作为重中之重,但熟悉律例知识仍是其职业必备技能之一。对于掌握着专业律例知识的吏役而言,其对于清代州县司法事务的参与赋予了州县司法极大的专业性,从而使得州县司法活动呈现出理性化和程序化的特征。对于清代州县司法中官吏分途与权力分化现象的考察有助于我们重新审视中国传统司法“专业性”的问题。

“士道”“吏道”的聚散分合——法律史视域中“官吏分途”的知识谱系与当代反思

春秋战国时期,面对官僚制和职业化官僚这样一种崭新的社会现象,儒法两家提出了各自的理想化官僚及其成立条件的理论体系,儒家"士道"期待帝国官僚由士君子构成,普遍具备士君子的知识、人格、德性、素养,法家"吏道"则期待官僚是精通专业、忠君尽职、刚猛为政、以死守法的良吏干才。秦代以法治国,"吏道"独尊,汉代"独尊儒术"而"霸王道杂之","士道"与"吏道"并用,相互融合更相互冲突。"士道""吏道"之间的深刻矛盾加大了融合的难度,东汉中期之后儒学士林与士族的强大推动"士道""吏道"走向分离。"士道""吏道"的分离开启了中国古代"官吏分途"的过程,这一过程同时也是儒吏分流的过程,是儒生官僚自利化、贵族化的过程。"官吏分途"最终造就了官吏两分、儒吏两分的官僚结构,使儒生官僚成为一个相对贵族化的特殊利益群体,对理性行政和国家治理产生消极影响。

事务分类与激励匹配:对基层“干部分流”现象的新理解

当前中国基层政府的干部选拔激励存在从相同身份的普通干部中选拔出优秀者担任领导干部的问题。如果仅以“三定方案”规定的行政性事务为标准,那么不同单位、科室及岗位的工作差异性较大,相互之间可比较性较弱。事实上,基层政府内部除了行政性事务外,还存在政治性事务,它是“三定”方案之外的事务,包括中心工作、社会面事务、交办事务等。两类事务性质不同,行政性事务程序性、事务性较强,政治性事务则政治性强、要求高。行政性事务是每个工作人员都要承担的事务,用于评价工作人员的“德能勤绩”情况;而政治性事务则只有少部分人承担,用于对承担者进行政治评价。这样,基层政府对承担政治性事务的工作人员进行政治激励,包括晋升流动,而对仅从事行政性事务的工作人员则给予行政激励,一般不涉及晋升流动。通过是否承担政治性事务及其效果如何来评判工作人员的优劣差等,就成为基层政府普遍认可的选拔培养干部的标准,基层人事管理上的事务分类与激励匹配机制实现了基层干部的分流。

儒法官僚法制理论争辩的当代反思与重构

春秋战国时期,儒家和法家对新兴职业化官僚的知识结构、品德修养、仕宦作为、守法用法进行过充分的论述和争辩。儒家"士道"期待职业官僚由士君子构成,普遍具备士君子的知识、人格、德性、素养;法家"吏道"则期待官僚是精通专业、忠君尽职、刚猛为政、以死守法的良吏干才。传统中国"官吏两分"、"官尊吏卑"却又"吏强官弱",论者多归咎于科举选官以诗词歌赋或经义为内容、严重脱离行政实践的选拔标准及由此导致的儒生官员的知识结构,但从根本上说,人文知识和专业知识之间并无真正的高下之分,官僚的气质、境界、人格魅力对行政管理的襄助,绝不在他学到的专业知识和技能之下;职业公德和个人私德之间并非真的可以完全分开,公务人员的职业公德和个人私德是一个一致的、有机的整体;官吏分途、儒吏分流的制度设计使儒生直接越过低等吏职而任官,欠缺行政历练和经验,最终造成行政能力不足和"吏强官弱"。在信息化技术冲击传统科层制和行政管理模式的当代,需反思传统的金字塔式的官僚体系及其构成,革新以"文法吏"式官僚为主干的官僚队伍。儒家"士道"与法家"吏道"的融合、贯通和互补,正可为此提供一种思路。

我国监察对象的完善

2018年全新的《国家监察法》的出台,取代了《行政监察法》,监督对象也从仅涵盖政府内部公职人员转变为所有行使公权力的公职人员,要求实现监察全覆盖。然而,在监察过程中,监察委对“全覆盖”的理解出现了偏差,未充分考虑我国的实践情况、监察成本等因素。监察委目前存在任务太多、目标太大、贪大求全的问题,这使得监察委并未实现初始设立的目的,没有达到本身应有的震慑效应。本文尝试通过梳理学者对监察对象的识别标准分析,界定我国的监察对象的范围,理解“全覆盖”之目的。同时,针对实践出现的问题从我国古代官吏分流管理中汲取经验,结合我国当代人事管理制度特点作出思考,提出对监察委的监察对象完善的方案,实现有效监察。

让基层青年干部合理有序流动

近年来,基层干部流动大,干部队伍不稳定已经成为一个普遍存在的问题。一些基层单位因缺人,严重影响基层治理能力的提升。稳定基层干部队伍,让农村青年干部有序流动,既是稳定基层秩序、稳步推进乡村振兴战略的需要,也是淬炼青年干部、有效激励基层干部的内在要求。跨县流动难,却依然"留不住人"基层干部流动,历来是吏治的一个重要话题。中国历史上存在"官吏分途"现象,即县和县以上的官员,是"流官",具有较强的流动性。