大城市市辖区合并现象与城市管理体制改革——以北京市2010年的改革为例

近年来,随着经济、社会的不断发展,我国许多大城市的行政区划与城市管理体制已显现出一些弊端。面对存在的问题,许多城市进行了有益的探索,但仍缺乏明确的方向和清晰的整体思路。本文以北京市2010年的城区合并为例,探讨了城市行政区划调整存在的积极与消极作用。同时,对中心城区的适当合并与大区适当分解进行了较为深入的分析。

我国市辖区行政区划调整导向的合流与分野

2013年以来,由于城镇化的快速推进和相关政策的推动,我国出现了改革开放后第二次市辖区行政区划调整热潮,撤县(市)设区和市辖区合并重组成为当前县级以上行政区划调整的主导类型。基于城市发展的最优规模、城市在区域发展中的定位、城市政府管理的整体性特点、城市连续建成区的空间规模四个影响因素的考察可见,撤县(市)设区和市辖区合并重组对大城市和中小城市经济发展及政府管理有不同的影响。据此,应摒弃目前简单的发展主义导向,在区分城市和调整类型的前提下,兼顾经济发展与城市政府管理的整体性特点,对市辖区的调整在政策上进行分类指导:对于大城市,应继续推动撤县(市)设区,允许城市连续建成区内的市辖区进行必要的合并重组,但并不鼓励这种做法;对于中小城市,应适度控制撤县(市)设区的发展趋势,严格控制中心城区市辖区合并重组行为。