河南郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害应急管理碎片化及综合治理研究

全球变暖背景下多发频发重发的暴雨洪涝灾害影响着中国城乡区域。应急管理是保障人民生命财产安全的最后一道防线,碎片化现象严峻制约了应急管理效能的发挥。2021年河南郑州“7·20”特大暴雨洪涝灾害应对暴露了应急管理碎片化问题。为此,研究了“7·20”特大暴雨灾害中各应急主体碎片化行动的表现与负面影响,并提出了暴雨洪涝应急综合治理的建议,以期提高中国暴雨洪涝应急管理的效力,为其他城市地区提供借鉴与经验。研究发现:(1)应急管理碎片化是由应急制度碎片化、应急组织设计碎片化、应急信息碎片化、应急意识碎片化、应急主客体碎片化等多方面原因组成,尤其应急制度碎片化影响着其他四个方面。(2)应急制度碎片化导致郑州市各应急主体应急行动缺乏协同、应急职责履行失败;应急权责碎片化导致应急管理错位、缺位;应急信息碎片化导致紧急应急决策与灾后学习的难度大;应急意识碎片化加剧灾害风险与管理难度;应急客体碎片化导致弱势地区及弱势人群的受灾脆弱性高。(3)暴雨洪涝灾害应急管理碎片化的综合治理措施包括促进防汛应急制度衔接整合,落实防汛演练,实现全过程应急管理;优化防汛应急组织设计,完善统筹协调机制,促进权责匹配,建立防汛信息共享平台,利用先进科技获取更全面的灾害信息,加强应急培训,转变领导思路促进应急防汛意识文化整合,以实现均等化为目标,打破应急服务的二元观念与体制。

“应急管理碎片化”的成因及其消解——基于常规与应急两种治理机制的比较分析

应急管理碎片化现象是指地方政府间在主体、信息、资源、行政以及责任等方面的分割所导致的整体性协同应急管理失效的治理状态。地方政府应急管理碎片化产生的根源在于中国国家治理逻辑下地方官员所面临的注意力有限性与行政事务复杂性之间的矛盾。常规治理机制下的属地管理、对上负责以及差序政治责任虽然可使地方官员将有限的注意力集中于上级规定的绩效考核指标,但也带来了官僚体制运行的僵化与刻板;与此同时,应急管理的动员过程又天然地要求官僚体制对组织、权力与责任的重构。因此地方官员使用常规机制开展应急管理时,便会受制于组织逻辑的内在矛盾而使应急管理碎片化。随着中央政府的强势介入和紧急动员,通过“集中力量办大事”的方式最终使应急管理碎片化得以消解。应急管理碎片化现象反映出了集权体制下“一统性”与“灵活性”之间的深刻矛盾,因此对这一现象的根本解决需要重构纵向府际关系的权力结构,以纵向府际关系的法治化发挥中国国家治理独特的制度优势。