执法下沉:基层治理权威消减及其再组织过程--基于T县“大综合一体化”改革经验的分析

“扩权强镇,执法下沉”是当前基层治理改革的重要方向。既有研究从政府管理的多重视角分析了执法下沉的原因,但缺乏从政社关系的视角对执法下沉的社会基础进行解释。政府执法本质上体现了政府治理权威与治理对象之间的互动关系。随着现代科层制的进一步扩张和传统熟人社会的解构,当前基层治理正面临传统德治权威不断消减而现代法理型权威尚待扎根的困境,这造成基层治理“模糊性”凸显和治理权威缺失,并导致基层执法难的问题。执法下沉旨在通过科层组织的内部改革推动法理型权威向基层下沉。但基于T县综合执法改革经验的分析发现,执法下沉不仅没有改变微观治理中“人格化”因素的影响,反而衍生出一系列新问题。因此,重塑基层的德治权威具有现实必要性,理应成为思考国家治理现代化的重要一维。

行政执法下沉基层的现实挑战与法治应对

行政执法下沉基层改革是我国行政执法领域的重大创新,其并非仅指行政职权的移转,而是关涉执法资源以整体性方式嵌入基层治理系统。在学理上,应从执法资源下沉而非执法权下沉、纵向权限配置而非横向综合行政执法权限配置等维度对行政执法下沉基层展开研究。在实践中,地方政府在推进行政执法下沉基层改革过程中面临行政执法下沉落实举措不规范、行政执法下沉权限配置不合理、行政执法下沉程序保障不健全等诸多挑战。为此,需要重构行政执法下沉的治理体制、重整行政执法下沉的权限配置、重塑行政执法下沉的法治程序,稳步推进行政执法下沉基层改革。

行政执法权下沉的制度价值与实践路向

行政执法权下沉作为深化改革的一项重要任务,旨在增强基层政府的执法能力,提高行政效能和服务水平,推进依法治国和法治化进程,增强社会治理的协同性和民主性。为了实现这一目标,需要建立健全下放管理制度,严格监督和评估行政执法行为,推动信息技术在执法监管中的应用。

综合行政执法权下沉改革:成效、困境与对策——以武汉经济技术开发区(汉南区)为调研对象

综合行政执法权下沉改革是新时代全面依法治国中国家治理体系、治理能力建设的关键环节,武汉作为中部地区国家中心城市,在此方面的探索经验具有典型性、示范性意义。对武汉经济技术开发区(汉南区)综合行政执法权下沉实施现状进行实地调研,以街道办事处及下属综合执法中心为依托,借助集中座谈、广泛走访等形式,可以发现该区乃至全市当前在此改革中,还存有以体制机制的构建完善、执法队伍的能力建设、法律法规的依据缺失为表征的结构性障碍、现实性困境问题,亟待进一步解决和改进。针对以上问题,可从结构主义理论出发,着力从表层上建立统筹协调机构、建构权力平衡关系,中层上加强权力清单监督、完善执法能力培训,深层上强化地方立法、夯实法治基础三方面入手找寻破解之策。

我国地方毗邻区域的联合执法

联合执法早就存在。在执法权下沉和实行一级执法体制后,级别管辖不再发挥作用,跨行政区联合执法尤其是毗邻区域联合执法的需求更加强烈。毗邻区域联合执法的法治基础并不是区域合作的一般法律制度,而是“地方组织法”上的跨行政区协同工作机制条款和《行政处罚法》及单行法上的职务协助条款。当前,毗邻区域联合执法的组织形式有联席会议制度、职员派遣和联合执法队,具有重要意义的程序机制有管辖权制度、联合调查及证据互认制度、以结果互认为基础的协助执行制度。从司法上观察,当前的联合执法还需要进一步规范,尤其不能以联合执法组织的名义直接对相对人作出处罚决定。司法机关应当对毗邻区域的联合执法担负起监督职责。

行政执法赋权的现实缘起、路径评析与法治向度

行政执法赋权改革试图通过自上而下方式将数十项甚至数百项行政执法权下沉至乡镇街道,最大程度解决长期困扰基层“有权无责”与“无权有责”两项治理难题。在超大规模治理国家过程中调整中央政府与地方政府之间的关系,在宪法范围内积极促成中央政府赋予地方政府一定弹性治理空间,是推行行政执法赋权改革的宪制诉求。回应基层执法实践难题、优化行政执法试点机制、践行党政合署驱动发展,是启动行政执法赋权改革的重要原因。依托党政联合发文开启、自上而下科层驱动、多类行政职权下沉方式进行改革面临诸多挑战。从概括式权力下沉转向类型化赋权、从命令式权力下沉转向民主化赋权、从静止式权力下沉转向动态化赋权,有助于加快行政执法赋权改革的法治化进程。

新《行政处罚法》背景下的乡镇行政执法体制改革

乡镇行政执法对法治中国建设具有重要作用。新《行政处罚法》明确了行政处罚权力下放的主体、方式、条件、保障措施和监督制约等内容,对乡镇行政执法体制改革提出了法律层面的要求。当前各地推进乡镇行政执法体制改革取得了较大进展,但还存在部分领导干部思想认识不到位、乡镇行政执法力量不足、乡镇行政执法配套制度有待完善等问题。为此,应提高领导干部的思想认识、充实优化乡镇行政执法队伍、完善乡镇行政执法配套制度,多措推进乡镇行政执法体制改革。

面向执法效能提升的行政执法权下沉路径研究——以浙江省五个试点乡镇(街道)为样本

在深入推进综合行政执法改革的背景下,行政执法权下沉(乡镇、街道)是现阶段的改革重心。其本质在于权力的重新配置,从理论上讲,权力下沉能有效破解行政主体碎片化困境,确保事权分配的终局性,有助于优化行政权的配置与运行,浙江省的试点改革印证了这一模式的有效性。然而,实践中依然存在下沉机制缺陷凸显、事权资源难以匹配、条块关系自我羁束等问题。为了克服上述问题,需要通过从结构上完善组织法,并坚持“整体政府”理念,构建差异化的权力下沉制度,健全执法人员编配管理机制,提升基层执法者专业素质,以数据信息平台整合碎片化治理层级等方式推动执法效能提升。

综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应

既有的“行政委托论”和“法律法规授权论”无法有力解释“综合执法权交由乡镇街道行使”的执法体制改革,有必要对此作出法治回应。理论层面,澄清“行政授权理论”内涵外延,明确“法律法规规定+行政命令决定”的职权转移模式才属于“行政授权”的范畴,法律法规授权与行政授权属于相互并列的两个概念;实践层面,从组织法角度对乡镇街道进行概括性赋权,纾解单行法律法规授权局限性与综合行政执法需求概括性之间的紧张关系;明确执法权下沉权力清单的间接效力,赋予乡镇街道必要的选择空间,合理配置下沉执法权;完善执法权下沉的评估制度与审批程序,建立双向互动机制。

结构—过程视角下政府间协作影响因素探析--以B市综合行政执法改革为例

城市行政综合执法关系城市治理的良善水平,条块分割等管理体制不顺的问题长期制约行政执法体制的良性运转。进入新时代,伴随城市治理的重心下移,执法资源和服务下沉,以及执法职责和权力的下放,基层政权属地管理与下沉的执法机构之间关系整合与协作成为了现行城市行政执法体制改革亟待解决的难题。B市"街乡吹哨、部门报到"街乡体制改革为解决上述问题提供了解题思路和制度安排。以"结构-过程"为分析视角,基于B市两轮综合行政执法改革的案例事实,对政府间协作影响因素进行了经验观察和理论分析。研究发现,在"吹哨报到"体制下,协作领导与协作主体权力、执法资源的平衡与下沉、执法主体的既往经验与协作执法的目标协议等影响因素具有更强的解释力。这些研究发现揭示了综合行政执法改革创新背后的作用机制,并为进一步的社会治理创新提供了政策启示。

市场监管综合行政执法改革中的权限配置

我国市场监管综合行政执法改革现阶段已进入优化体制机制运行、推进执法权重心下沉的新阶段。就权限配置而言,横向上,单一机构体系虽实现了从分散设置到整体性治理的跃升,但内部运行仍存在碎片化问题,需要理顺内部协同机制以充分发挥其优势。同时,探索综合执法部门与行业监管部门的协作机制也是其核心内容之一,其中平行部门之间的信息共享与“监管-处罚权责清单”具有基础性地位。纵向上,基于市场监管的专业性和特殊性,属地管理原则不应被绝对化,市场监管综合行政执法改革在条块关系上应当寻找合理的平衡点。同时,还应处理好综合执法与专业执法的关系,防范综合执法稀释专业执法的风险。

合法性与正当性:大综合行政执法中正当程序的实践应用

“完善行政执法体制改革,全面推进严格规范公正文明执法”是党在二十大报告中作出的明确指示。随着执法改革的纵深推进,由“综合”到“大综合”的改革思路获得了全新发展。“横向整合”或“纵向整合”的两种模式切实解决了多头执法、多层执法和重复执法的问题。然而,在行政处罚权不断集中、执法权不断下沉、基层执法力量却相对薄弱的现实情况下,如此批量的权力事项归集,亦不可避免地引发了执法程序不规范、执法方式简单粗暴等问题,带来了单一执法到综合执法的职权整合困境以及部门执法到属地执法的基础保障困境。基于此,将正当程序制度应用到大综合行政执法改革的具体实践中,充分发挥其对效率、公正、秩序的保障作用,将有利于补充法定程序的不足,切实提高综合行政执法的水平,推进基层社会治理向系统性、整体性和协同性发展。

生态环境执法体制改革的法理与进阶

要深刻认识生态环境执法体制改革的本质与基本定位,需从政法体制和法治机制这两个框架性因素出发,探索改革的总体逻辑。在本体论上,执政党的领导和条块关系是政法体制中约束改革的两条隐藏主线。执政党的领导是改革的核心动能,而条块关系则直接将改革引入“块块先行”“条块互动”的动态格局之中。在运行论上,提升执法效能是体制改革的核心目标,深化综合执法是体制改革的组织法主线,创新执法权运行机制是体制改革的核心内容。这三个维度充分彰显出以整合、协调和互动为特征的新法治观。为推动生态环境执法体制改革的深化进阶,可以通过塑造统分结合的条块格局、优化基层执法权配置来构建整体主义的执法体制,还需要重点破解执法体制的结构性难题,创新组织法规范,以及以相对人为中心变革执法模式、发展刚柔并济的执法方式。

行政授权与行政委托:衍生性权力的法律规制

行政授权与行政委托,是行政权配置与行使的特殊方式,也是“职权法定”原则的特殊表现形态。实践中,行政授权兼具实体法授权与监督救济法授权的多种模式,授予的权力也复杂多样。而行政委托也受到行政授权模式的深刻影响,甚至在某些领域行政委托与行政授权难以区分。伴随我国行政执法体制改革,行政授权执法与行政委托执法呈现出扩张态势。作为一种“衍生性行政权”,在行政组织法尚不健全的背景下,行政授权与行政委托的规范难题在于既要保障“职权法定”与“权责统一”,又要满足基层治理中不断扩张的执法需求。为此,需要对行政授权与行政委托的规范基础进行梳理重构、对其法律内涵进行准确阐释,对其权责进行精确匹配。