综合行政执法权下沉改革:成效、困境与对策——以武汉经济技术开发区(汉南区)为调研对象

综合行政执法权下沉改革是新时代全面依法治国中国家治理体系、治理能力建设的关键环节,武汉作为中部地区国家中心城市,在此方面的探索经验具有典型性、示范性意义。对武汉经济技术开发区(汉南区)综合行政执法权下沉实施现状进行实地调研,以街道办事处及下属综合执法中心为依托,借助集中座谈、广泛走访等形式,可以发现该区乃至全市当前在此改革中,还存有以体制机制的构建完善、执法队伍的能力建设、法律法规的依据缺失为表征的结构性障碍、现实性困境问题,亟待进一步解决和改进。针对以上问题,可从结构主义理论出发,着力从表层上建立统筹协调机构、建构权力平衡关系,中层上加强权力清单监督、完善执法能力培训,深层上强化地方立法、夯实法治基础三方面入手找寻破解之策。

面向执法效能提升的行政执法权下沉路径研究——以浙江省五个试点乡镇(街道)为样本

在深入推进综合行政执法改革的背景下,行政执法权下沉(乡镇、街道)是现阶段的改革重心。其本质在于权力的重新配置,从理论上讲,权力下沉能有效破解行政主体碎片化困境,确保事权分配的终局性,有助于优化行政权的配置与运行,浙江省的试点改革印证了这一模式的有效性。然而,实践中依然存在下沉机制缺陷凸显、事权资源难以匹配、条块关系自我羁束等问题。为了克服上述问题,需要通过从结构上完善组织法,并坚持“整体政府”理念,构建差异化的权力下沉制度,健全执法人员编配管理机制,提升基层执法者专业素质,以数据信息平台整合碎片化治理层级等方式推动执法效能提升。

综合执法权下沉乡镇街道的实践样态、现实困境与法治回应

既有的“行政委托论”和“法律法规授权论”无法有力解释“综合执法权交由乡镇街道行使”的执法体制改革,有必要对此作出法治回应。理论层面,澄清“行政授权理论”内涵外延,明确“法律法规规定+行政命令决定”的职权转移模式才属于“行政授权”的范畴,法律法规授权与行政授权属于相互并列的两个概念;实践层面,从组织法角度对乡镇街道进行概括性赋权,纾解单行法律法规授权局限性与综合行政执法需求概括性之间的紧张关系;明确执法权下沉权力清单的间接效力,赋予乡镇街道必要的选择空间,合理配置下沉执法权;完善执法权下沉的评估制度与审批程序,建立双向互动机制。

我国地方毗邻区域的联合执法

联合执法早就存在。在执法权下沉和实行一级执法体制后,级别管辖不再发挥作用,跨行政区联合执法尤其是毗邻区域联合执法的需求更加强烈。毗邻区域联合执法的法治基础并不是区域合作的一般法律制度,而是“地方组织法”上的跨行政区协同工作机制条款和《行政处罚法》及单行法上的职务协助条款。当前,毗邻区域联合执法的组织形式有联席会议制度、职员派遣和联合执法队,具有重要意义的程序机制有管辖权制度、联合调查及证据互认制度、以结果互认为基础的协助执行制度。从司法上观察,当前的联合执法还需要进一步规范,尤其不能以联合执法组织的名义直接对相对人作出处罚决定。司法机关应当对毗邻区域的联合执法担负起监督职责。

市场监管综合行政执法改革中的权限配置

我国市场监管综合行政执法改革现阶段已进入优化体制机制运行、推进执法权重心下沉的新阶段。就权限配置而言,横向上,单一机构体系虽实现了从分散设置到整体性治理的跃升,但内部运行仍存在碎片化问题,需要理顺内部协同机制以充分发挥其优势。同时,探索综合执法部门与行业监管部门的协作机制也是其核心内容之一,其中平行部门之间的信息共享与“监管-处罚权责清单”具有基础性地位。纵向上,基于市场监管的专业性和特殊性,属地管理原则不应被绝对化,市场监管综合行政执法改革在条块关系上应当寻找合理的平衡点。同时,还应处理好综合执法与专业执法的关系,防范综合执法稀释专业执法的风险。

生态环境执法体制改革的法理与进阶

要深刻认识生态环境执法体制改革的本质与基本定位,需从政法体制和法治机制这两个框架性因素出发,探索改革的总体逻辑。在本体论上,执政党的领导和条块关系是政法体制中约束改革的两条隐藏主线。执政党的领导是改革的核心动能,而条块关系则直接将改革引入“块块先行”“条块互动”的动态格局之中。在运行论上,提升执法效能是体制改革的核心目标,深化综合执法是体制改革的组织法主线,创新执法权运行机制是体制改革的核心内容。这三个维度充分彰显出以整合、协调和互动为特征的新法治观。为推动生态环境执法体制改革的深化进阶,可以通过塑造统分结合的条块格局、优化基层执法权配置来构建整体主义的执法体制,还需要重点破解执法体制的结构性难题,创新组织法规范,以及以相对人为中心变革执法模式、发展刚柔并济的执法方式。

行政授权与行政委托:衍生性权力的法律规制

行政授权与行政委托,是行政权配置与行使的特殊方式,也是“职权法定”原则的特殊表现形态。实践中,行政授权兼具实体法授权与监督救济法授权的多种模式,授予的权力也复杂多样。而行政委托也受到行政授权模式的深刻影响,甚至在某些领域行政委托与行政授权难以区分。伴随我国行政执法体制改革,行政授权执法与行政委托执法呈现出扩张态势。作为一种“衍生性行政权”,在行政组织法尚不健全的背景下,行政授权与行政委托的规范难题在于既要保障“职权法定”与“权责统一”,又要满足基层治理中不断扩张的执法需求。为此,需要对行政授权与行政委托的规范基础进行梳理重构、对其法律内涵进行准确阐释,对其权责进行精确匹配。