按日计罚中“拒不改正”的认定标准与适用方法

拒不改正作为按日计罚的关键构成要件,其认定标准在实践中并未达成统一。相比于客观结果标准,主客观相结合标准具有范围限定、精细灵活、利益平衡、过罚相当的优势。根据文义解释,拒不改正之“拒”有极强的主观意味,“不改正”则承载着客观内容,二者相互渗透。拒不改正主客观相结合标准的具体适用可以从两个方面展开:一方面,通过行为与结果、主观与客观的融贯,以层次化的认定体系细化成立拒不改正的正向认定标准;另一方面,区分排污者、行政机关和司法机关对不成立拒不改正情形的认定,能够补强反向排除规则。

对按日连续处罚适用问题的法治思考——兼评《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》

为使排污者履行治污义务、改正违法排污行为,修订后的《环境保护法》明确规定了按日连续处罚制度。与之配套的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》适时出台并与环保法同步实施,使制度适用具有较强的可操作性。但该办法对按日连续处罚的规定依然沿用传统行政行为理论范式,仅关注其具备的"处罚"结果而忽视其具有的执行罚"外观",导致其对按日连续处罚的法律性质界定、适用条件和程序设计仍存在不足之处。仅依既有规定适用按日连续处罚,可能会忽视督促排污者完成改正义务的制度功能,限缩制度的适用范围,弱化制度的程序法制。有鉴于此,应结合按日连续处罚所具备之过程性、多功能性,以行政过程论为研究范式,分阶段根据具体类型分析按日连续处罚之法律性质及功能,同时,在该办法既有规定的基础上,进一步完善按日连续处罚的适用条件、正当程序,并使其能够接受司法的审查,从而将该制度的适用彻底纳入法治轨道。

按日计罚的法律性质与规范建构

我国环境状况总体恶化趋势未能得到根本遏制的一个重要原因是执法不力,而执法乏力的原因之一是立法不严。为了解决环境违法成本低的难题,实现过罚相当的行政规制目的,我国2014年修订的《环境保护法》设立了按日计罚制度,旨在通过逐日累计的巨额罚款迫使行为人改正环境违法行为,并对潜在的违法者产生威慑力。但是,该法并未明确按日计罚的法律性质和操作规范,由此导致适用困难。完善我国按日计罚制度的路径是实行双轨制,即从行政罚性质的按日计罚与执行罚性质的按日计罚两个维度,建构相应的实体规范和程序规范。对于在线超标排污行为,可以通过行政罚性质的按日计罚进行制裁;一般违法排污行为如需按日连续处罚,可以采取执行罚性质的按日计罚。无论是行政罚性质的按日计罚,还是执行罚性质的按日计罚,都需遵循行政法的一般原理和原则要求,如行为方式要符合比例原则和平等原则,行政裁量过程与结果不得超出法律授权的范围等。

“按日连续处罚”的法律性质——《环境保护法》第59条评析

环境保护法上"按日连续处罚"的法律属性在理论和实务界一直存有争议。基于我国行政法规范体系的分析和考察,《环境保护法》第59条及其《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》中的"按日连续处罚"不属于《行政处罚法》中的罚款种类、对违法排放污染物的"第二次罚款"以及对应的行政强制执行方式。其法律性质应定性为对怠于履行"限期改正违法行为"的行政决定所作出的一种间接行政强制执行方式(怠金),这种针对非金钱给付义务的间接行政强制执行方式并不受原罚款数额和幅度的限制。

环境保护法按日计罚制度再审视——以地方性法规为视角

为了解决"守法成本高,违法成本低"的问题,新《环境保护法》规定了按日计罚制度,环保部制定了按日计罚的实施办法,地方环境立法更是将该制度广泛用于对环境违法的制裁。在此形势下,重新审视按日计罚已有必要。作为具有行政强制执行性质的行政处罚,按日计罚制度的适用必须非常重视其行为的违法性、社会危害性和行政强制执行的国家意志性,摒弃"罚无上限";允许地方性法规适当拓展和细化按日计罚制度的适用范围和"违法排污行为"的类别,但不做偏离上位法规定的过分"变异";及时与其他责任方式综合运用,而不能一味地"一罚了之"。

我国按日计罚的反思与重构

按日计罚是保护环境的有力手段,为域外许多国家和地区的环境法律所采用。我国目前只有重庆等地的地方性法规规定了按日计罚,经过六年多的实践,取得了一些成就和经验,但也存在一些问题。鉴于当前要求在环境法律中规定按日计罚的呼声较高,应对我国按日计罚的实施情况认真总结,以期建立适合我国国情的按日计罚制度。

论按日计罚的法律性质及在我国环境法上的适用

近些年来,我国的地方环境立法中出现了按日计罚这样一项新型的法律责任。虽然,在港台地区和国外的环境立法中早已有了相关实践,但该种法律责任在我国的环境立法实践中还处于尝试阶段。主要是对其法律性质存在诸种学说,尚不能统一。在立法实践中选择执行罚的法律性质可以减少与"一事不再罚"原则间的冲突,它通过不断累积的经济压力促使违法者早日纠正违法行为,而这也符合环境立法中环境保护优位的立法目的。根据按日计罚的执行罚性质,在立法上设置该法律责任,其适用范围和条件也应与现行法律规定相衔接。

“比例原则”视野下我国环境执法按日连续处罚制度的完善

"按日连续处罚"制度已经在环境执法中显示了巨大的威慑力,但"按照原处罚数额按日连续处罚"的计罚模式不符合行政法中的"比例原则"。在违法行为"先轻后重"或者"先重后轻"的情形下,都可能造成"过罚不当"的问题。对于初始违法情节类似,但复查时违法情节大相径庭的不同违法者,会出现"不同情节相同处罚"的不公平情形。在现有制度框架下,对于"先重后轻"的违法行为,可以考虑在违法者的改正行为已经取得显著成效的情形下不予按日连续处罚,同时依据《环境行政处罚办法》的规定,将该已经显著减轻的违法排污行为视为新的违法行为进行处罚。对于"先轻后重"的违法行为,可以在进行按日连续处罚时,视具体违法情节动用限产停产、查封扣押或者行政拘留等处罚措施。理想状态下,应当摒弃"按照原处罚数额"按日计罚的规定,改为数据值式的按日计罚,即规定"……拒不改正的,处每日××万元以上××万元以下的罚款",以更好地实现"过罚相当"。为了避免持续性违法行为对环境造成更大的损害,按日计罚的最长期限不宜超过三十日。违法者超过三十日仍然不改正违法行为的,应当及时采取责令限产停产、查封扣押或责令关闭等措施。

我国环境行政罚体系的重心迁移与价值调适——以《环境保护法》修订案第五十九条“按日计罚”制度为中心

通过定量化的方法对比《环境保护法》修订案颁布前后当代中国行政法体系中环境行政处罚体系的基本构成、主要种类、处罚力度与幅度、整体分布等数据,可以发现《环境保护法》修订案第五十九条对于"按日计罚"的规定及其引发的后续连锁立法动向将会造成中国大陆地区环境行政处罚体系事实上的重心迁移。作为一种新的处罚形式,对传统的特定种类应科以金钱罚的环境资源开发利用行为,《环境保护法》修订案所规定的处罚力度与幅度骤然加大,随之而来的也有更大的环境行政执法风险。在此意义上,环境利用行为人的谨慎行为义务与环境行政执法人员的执法注意义务被强化。基于这种社会背景,与先前环境行政执法实效疲敝松弛的状况相比,这种迁移重新引发了在西方国家行政法中一度显赫的裁量正义问题的勃兴,并且以人的实践理性为基石的环境行政裁量基准体系构建的重要性得以凸显与加强。

关于按日连续处罚裁量制度的思考

按日连续处罚是新《环保法》设置的关键制度之一,它的启动会对当事人产生较大的震慑。该项制度的重点在于对当事人违法行为类别的判定、处罚款金额的确定和是否启动处罚程序三个方面。本文对以上三个方面的裁量内容和裁量制度设计进行了分析,并且从推进制度透明化、提高流程透明度、增强信息透明性的角度提出了按日连续处罚裁量风险防范的对策建议。

我国“按日计罚”制度裁处程序的规范路径

《环保法》第五十九条确立了"按日计罚"制度,但现有的"按日计罚"实施办法缺漏不全以致排污者的财产权缺乏程序保障。"按日计罚"制度的裁处程序亟待完善。"按日计罚"的正当裁处程序内容是由其法律性质直接决定的,但《环保法》对"按日计罚"性质的界定较为模糊,需在未来环保单行法修改时予以明确细化,即依现有环境执法水平设计双轨制"按日计罚"——执行罚性质"按日计罚"和行政罚性质"按日计罚"。相应的裁处程序应分类设计:执行罚性质"按日计罚"应从报请检验、复查期限、计罚天数等方面进行完善,行政罚性质"按日计罚"需逐日送达行政处罚通知书;在行政控制视角下,两种性质的"按日计罚"都应适时与其他环境管制措施进行转换适用。

“按日计罚”实施中的政府责任研究

自新环保法实施后,全国各地相继根据"按日计罚"规定开出巨额罚单,但是违法排污现象仍屡禁不止。在"按日计罚"实施过程中,政府存在政治责任、法律责任、社会责任缺失以及行政责任追究缺位等问题。这些缺失(缺位)源于府际与部际协同不足、对政府的有效监督匮乏、行政执法裁量权滥用、行政责任追究制度不完善等。因此,政府必须协同推进"按日计罚"实施的配套措施、完善其监督机制,将其效果与政绩挂钩,完善行政问责机制等,以促进"按日计罚"的有效实施,助推美丽中国的建设进程。

程序性环境违法行为适用按日连续处罚的路径分析

程序性环境违法行为适用按日连续处罚具有理论与现实的必要性。根据差别化的需求,程序性环境违法行为适用按日连续处罚应采取合理的适用路径。以"立法适用"为基础的路径无法穷尽和预设多样化的程序性环境违法行为。程序性环境违法行为适用按日连续处罚的合理化问题实质上就是"执法适用"的合理化问题,对程序性违法行为适用按日连续处罚的适用路径应作方向性调整,即在明确"立法适用"的前提下转向完善"执法适用"。

我国环境违法按日连续处罚的模式选择及完善——以新《环保法》实施后重庆市首例按日连续处罚行政处罚案为例

重庆紫光化工股份有限公司精钿化工分公司从2014年11月15日开始停运废水处理设施,12月23日被重庆市环境监察总队检查发现,并于12月25日收到《环境违法行为改正通知书》,被要求立即改正环境违法行为:2015年1月5日,重庆市环境监察总队再次检查发现其未改正环境违法行为,遂于1月20日对其实施按日连续处罚,决定对其2014年12月26日-2015年1月5日期间拒不改正违法排污的行为,每日处10万元罚款,共计罚款110万元。

无许可证排污按日计罚或将成为生态环境法律责任的重大创新和突破

《排污许可管理条例》(草案征求意见稿)本着实事求是的原则,创新规定了"按日计罚"的处罚方式,这是对现行生态环境法律规定的重大突破。本文分析"按日连续处罚"与"按日计罚"的区别,探究《条例》规定"按日计罚"的有关考虑。研究发现"按日计罚"对排污单位守法有更好的指引和震慑作用,使罚款金额与违法事实更加相关,同样能起到"按日连续处罚"的督促作用。

法制统一视角下新环保法中的按日连续处罚

按日连续处罚是环保法新修订的内容之一,因其十分严厉而备受瞩目。关于按日连续处罚的法律性质,学界存在着不同的观点。从法制统一的角度,按日连续处罚应属于责令改正的执行罚,其实施应充分注重与现有法律规定的衔接和协调,严格遵循相应的程序规则,加强并完善对其实施的监督和救济,以便最大限度地发挥这一新制度作用。

论按日连续处罚制度及其完善

新《环境保护法》第59条明确规定按日连续处罚制度并配套以《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》,从而使得按日连续处罚制度及其实施程序都有了明确的法律依据,在打击违法排污行为方面取得了良好的环境效益。作为一项新兴制度,在法律上予以确立仅仅是一个开端,关键还在于制度本身要不断完善。按日连续处罚制度中限期改正期限的确定方式、复查的形式以及按日连续处罚的次数方面仍然有进一步完善的可能。

论环境管理的新手段“按日计罚”

本文通过出台背景研究、政策分析、下一步如何推动落实等三个方面对按日计罚这一制度进行研究。

《环境保护法》按日计罚制度适用问题研究——基于立法与执法视角

通过梳理中国环境保护按日计罚的立法演进与入法论争,勾勒出环境保护按日计罚的制度缘起。考察中国台湾关于按日计罚制度研究的相关成果,寻得比较法之镜鉴,即在法理层面上,按日计罚的性质无法简单归属为执行罚兼行政罚;并可通过立法技术化解行政罚性质的按日计罚与一事不再罚原则之间的冲突;但就立法初衷而言,按日计罚制度的性质应认定为执行罚。将按日计罚的法律性质界定为执行罚或行政罚,并从适用范围的扩展路径、罚款数额标准的精细化、"受到罚款处罚""拒不改正""计罚期间"的理解与适用等五个方面明确按日计罚制度的法律适用。

以"按日计罚"筑牢安全生产红线

2021年1月20日首次提请十三届全国人大常委会第二十五次会议审议的《安全生产法》修正草案,进一步加大对生产经营单位及其负责人安全生产违法行为的处罚力度.该草案在现行的安全生产法规定的基础上,普遍提高了对违法行为的罚款数额.生产经营单位被责令改正且受到罚款处罚,拒不改正的,监管部门可以按日连续处罚(1月21日《新华每日电讯》).