政府数据授权运营法律问题探析

政府数据授权运营的一种定义是指为提高政府数据社会化开发利用水平,基于安全可控原则,允许政府授权可信市场主体主要将有条件开放类的政府数据挖掘开发成为数据产品和数据服务后有偿提供给社会使用的市场化行为。它是继政府信息公开、政府数据开放后,持续推进政府数据开发利用的一种新的政府数据对外流通方式。政府数据授权运营是政府数据开放的一种有益补充,属于政府与社会资本合作的PPP模式之一。从制度内容看,需要基于安全可控原则,不仅应强调运营方选择的市场竞争性和获取合理收益的正当性,而且应强调政府方的全过程监管、授权运营范围限定和流程规范等。从制度体系来看,需要将之融入政府数据治理整体制度建构中,并作为一重要组成部分进行原则性规定,辅之以专门制度,聚焦授权运营和数据产品及服务市场化两个关键环节提供具体规范。

政府数据授权运营:内涵界定、行政许可属性与规制方式

政府数据授权运营是释放数据红利、推动数据经济发展的重要方式。基于实践中的运营机理与相关解释,政府数据授权运营的内涵可界定为以安全可控为前提,以释放政府数据经济价值为目的,政府授权具有专业能力和安全保障条件的市场主体,对受限开发数据进行开发利用,生成数据产品和数据服务的活动。从治理逻辑来看,安全可控原则是授权运营的前提,公共利益优先原则为授权运营的价值导向,公私合作是授权运营的开展基础。从法律属性来看,政府数据授权运营具有“禁止性”前提,是对政府数据享有管理权的各级政府代表国家向个人或组织让渡财产权利的行为,有典型的行政许可属性。从规制方式来看,由于政府数据的特殊性,政府数据授权运营协议难以归属于国有资源使用权出让协议、特许经营协议等传统行政协议,宜将认定为授权运营协议认定为新型行政协议进行规制。

政府数据授权运营治理的法律完善

政府数据授权运营作为新型政府数据开放方式,具有“政府数据的权属分层”;“通过政府数据的商业利用实现公、私利益的共同增值”;“运用政府特许经营、国有资产使用合同等方式”的特征,呈现出高速发展与广泛应用的态势。我国在政府数据授权运营治理方面的政策立场与法律框架逐步成型。政府数据授权运营具备“基于特别用物的行政许可”与“基于公共用物的行政给付”两种不同理念,其治理逻辑应当以国家担保责任理论为指导,实现两种理念的平衡,区别基于商业利用导向的政府数据授权运营与基于公共服务导向的其他政府数据开放,防范政府数据过度资产化引起的社会公益风险,并且遵循“授权范围划定的预警原则”“授权运营过程的辅助性原则”“授权运营收费的利益平衡原则”。

价值共创与数据安全的兼顾:基于联邦学习的政府数据授权运营模式研究

如何在公共数据资源的开发利用中兼顾价值共创与数据安全,是我国政府数据开放事业始终面临的一大挑战。在国家“十四五”规划提出“开展政府数据授权运营试点”这一政策背景下,构建基于联邦学习技术的政府数据授权运营模式,有望解决上述问题。首先分析了基于传统API技术构建政府数据授权运营模式的局限性,进而提出利用联邦学习技术来建构政府数据授权运营新模式,并对该模式中主要参与主体、模式运作的过程逻辑以及政社主体间的新关系做了详细解析,论证了联邦学习技术与政府数据授权运营的适配性。随后,从横向联邦学习、纵向联邦学习、联邦迁移学习三种技术路径出发,分别结合电力供给与配置、个人与企业信贷评估以及医疗服务三个实际情景,呈现出基于联邦学习的政府数据授权运营模式在不同情景下达成公共数据资源开发利用目标的过程。基于联邦学习的政府数据授权运营新模式有着兼顾价值共创与数据安全的显著优势,同时也为政府数据运营机构乃至政府本身的技术与管理能力提出了新的要求。

政府数据流动:方式、实践困境与协同治理

政府数据只有在全社会各层面充分流动之后其价值才能够最大程度地发掘。政府数据共享、开放和授权运营是当前我国制度确定的三种流动方式,在概念界定基础上从涉及主体及其关系、技术环境及其实现两个方面对三者的内涵进行辨析并分析它们在实践中各自面临的困境:政府数据共享的动力不足、协调成本高,政府数据开放有限、生态难以形成,政府数据授权运营尚未形成共识、探索承受压力,进一步剖析它们遭遇的共同困境是数据权属不清、层级之间相互掣肘和流动组织不成体系。针对未来发展,迫切需要落实制度协同、组织协同和功能协同,即协同确立政府数据权属为政府数据流动提供制度保障,以纵向协同联动横向协同为政府数据流动提供组织保障,协同推进三种流动方式确保政府数据流动成体系有区分。一个重要理论贡献是提出了一个政府数据确权思路,为后续开展政府数据确权研究提供了理论原型。

我国数据要素市场化流通的两种模式与生态系统构建

数据要素市场化流通是激活各类数据经济社会价值从而构建数据资源体系的关键环节,直接影响数字中国建设的成效。政府数据授权运营、数据交易平台是当前我国数据要素市场化流通的两种主要模式。本研究选取八个数据要素市场化流通平台,从运营资本构成、平台参与主体、平台数据来源、产品服务类型、数据确权路径和技术方案应用等六个维度进行比较分析,依据分析结果并引入信息生态理论,指出数据要素市场生态系统由数据产品与服务、数据主体、数据平台和数据环境构成,生态系统的良性运行需要数据共同体协作机制、两种模式联动机制、内外圈层交互机制作为支撑。针对未来发展,应丰富并创新应用场景,带动要素融合发展;建立收益分配机制,破解主体间利益冲突;推进数字技术,赋能安全可信市场化流通,从而推动数据要素市场化流通生态系统的构建。