地方政府权责清单中的交叉职责及其边界勘定

权责清单制度的深入推进为政府治理现代化提供了制度基础,作为政府机构与行政体制改革总部署中的具体举措,建立与权力清单相匹配的责任清单更成为保障和巩固'放管服'改革成果的关键着力点。现阶段,地方政府权责清单中交叉职责的内在制度建设缺失破坏了制度稳定并损耗了整体制度实效,因此有必要理顺规制交叉职责的逻辑脉络,强化权责清单制度在我国地方政府建设中的制度效用。为此,应在学理认知层面解析权责清单与政府交叉职责的效用关系,探究政府内部权责关系整合与交叉职责的内在关联。并深入挖掘权责关系不明所引发的职责边界勘定困境的主客观因素,以期进行规制理路设计。由于地方政府权责清单中交叉职责边界勘定需要一定的理论支撑和基本原则限定,在此框架下建构边界勘定的基本路向,方能充分激发制度效能、调动潜在制度价值。

政府权责清单制度的历史变迁与完善策略

推行政府权责清单制度,是国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。政府权责清单制度试图解决政府行政权力与责任不对称问题,旨在优化政府治理体系、提升政府治理效能。权责清单制度产生的根源在于行政权力扩张的内在特性与行政责任约束脱节之间的矛盾,而法治政府建设、大部制改革、国地税合并、负面清单制等制度要素助推了政府权责清单制度的建立。中央政府、地方政府、社会公众和市场要素之间互动支撑了权责清单制度的运行。未来需要从推进权责清单法制化建设、优化组织运行体系、完善动态调控机制、建立监控机制等方面推进权责清单制度建设。

全面推行政府权责清单制度的法治意义

遵循民主集中制原则使我国行政权的分配在宪法层面呈现概括化与集权化的特征,并且在组织法层面仍没有有效疏解。在我国二元立法体制下,行政权力的横向与纵向分配是在法律、法规、规章以及其他规范性文件中以集中或零散的方式实现的,这意味着全面把握某个机关的全部权力存在一定难度,而全面推行权责清单制度则有利于实现所有规范性文件的由繁入简。各类清单的编制一般要经历梳理、清理、公开三个环节,反映了法律汇编、法律清理和一定程度"法典编纂"后最新且最全的规范性文件成果,这在很大程度上扭转了县级以上地方各级政府职权划分不清的局面,也使得《宪法》中"充分发挥地方的主动性、积极性"的程度得到进一步提升。全面推行权责清单制度应在坚持权力清单、责任清单和负面清单配套公开、及时修订,各类清单的编制由国务院统一标准、有效跟踪评估的基础上,在民主法治的框架内稳步推进。

论地方政府权责清单制度的执行梗阻

受到制度设计规范性不足、制度运行机制不畅、制度执行主体意愿不强等主客观因素的影响,我国地方政府权责清单制度存在着执行不畅的可能性和现实性。执行梗阻的存在势必会影响地方政府权责清单制度的落地、扎根、生效,进而影响其基础性制度效用的彰显。在实践上,化解地方政府权责清单制度的执行梗阻,首先要集成深化权责清单制度的建设理念;其次要借助动态管理机制优化和完善现有权责清单的制度设计;再次要在政府日常运行中强化权责清单制度的综合应用;最后要健全权责清单制度运行的保障机制,尤其是要在权责清单制度建设中植入道德元素,一体推进行政道德建设。

边界重构与监管赋能:平台经济发展中的政府权责清单制度转向

平台经济在释放创新红利的同时给政府监管带来了巨大挑战,通过发挥政府权责清单制度对政府监管过程的规范和引导作用,能够对挑战进行有效回应。首先,经济形态的不确定性、企业责任的模糊性、侵权救济的脆弱性等平台经济负外部性问题,对政府权责清单制度转向提出了现实诉求。其次,动态调适的机制内驱力、“数治”驱动的技术外推力和包容审慎的政策拉动力分别从微观、中观和宏观三个层面为平台经济时代的权责清单制度转向提供动力支撑。再次,为实现平台经济健康有序发展,应着眼于边界重构和监管赋能,推动权责清单制度在政务服务上做“加”法、在市场准入上做“减”法、在平台赋权上做“乘”法和在行政管制上做“除”法。

地方政府权责清单制度基础性效用论析

党和国家推行地方政府权责清单制度,意在使之按照“点”“面”相融、“表”“里”相合、“制”“治”相接的生效机理,在转变政府职能、深化“放管服”改革、推动政府全面依法履职尽责等方面切实发挥复合而叠加的基础性制度效用。当前,我国地方政府公布和实施的权责清单制度因存在规范性不足、实用性不强等突出问题,其基础性制度效用尚未充分发挥。对地方政府而言,增强权责清单制度的基础性制度效用的举措是:首先,要强化权责清单制度建设的集成式理念和思维;其次,要借助动态管理机制,在权责清单制度优化设计方面及时进行“纠偏”“补缺”“增益”;最后,要按照由“制”及“治”的实践路向,不断强化综合应用,确保权责清单制度落地生效、提质增效。

价值、功能与行动:韧性治理视域下政府权责清单制度的三维逻辑

政府权责清单制度有其独特的韧性治理底色。实践中由于只看到权责清单制度的控权作用,忽视了其在应对复杂公共议题时的韧性治理功能,使制度效能得不到充分发挥。从价值、功能和行动三维视角解读政府权责清单制度的韧性治理逻辑:在价值维度上,权责清单制度的韧性治理基因主要源于“权”“责”相称的改革初衷、“力”“利”俱增的任务导向、“内”“外”共赢的目标定位以及“潜”“显”交织的使命追求;在功能维度上,权责清单制度的韧性治理实践主要表现为对公共事务的均衡治理、共生治理、敏捷治理和前瞻治理;在行动维度上,权责清单制度的韧性治理能力需要通过顶层带动、技术驱动、机制拉动和合作促动等路径加以提升。

从文本到实效:走向政府权责清单制度的更有效执行

政府权责清单制度是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要素,它通过调节行政履职过程来优化政府元治理角色,以此增强治理的有效性。实现清单落地,将制度文本转化为现实的治理效能,是权责清单制度价值变现的关键一环。政府权责清单制度蕴含着促进政府职责体系优化、加快合法性资源转化、倒逼公共服务质量强化及推动社会再组织化的功能指向,其有效执行离不开内容规范、定位精准、机构协同和机制奏效等条件的支撑。培育法治理念、加强标准化建设、构建主体间合作网络并升级执行机制,能够有效提升政府权责清单制度执行的动力、效力、合力和变现力,实现清单文本向治理效能的转化。

地方政府权责清单中交叉职责的规制理路

作为一项形塑中国特色社会主义法治政府、服务型政府的基础性制度,地方政府权责清单能够以制度化方式理顺地方政府工作部门间的职责承接关系,进而产生规制政府交叉职责现象、规避政府职责交叉问题的制度效用。客观而言,我国业已公布和实施的地方政府权责清单在规制政府工作部门间交叉职责的制度设计方面仍然存在着规范性不足的问题。为了强化权责清单对交叉职责的规制效用,首先,各级地方政府及其工作部门要在认知层面严格区分政府职责交叉现象与政府职责交叉现象处置不当所引发的消极后果之间的本质区别,明确规制交叉职责与权责清单制度效用之间的内在关联;其次,要在制度设计层面秉持问题导向和目标牵引,完善权责清单关于规制交叉职责的内容版块,优化权责清单规制交叉职责的技术路线;再次,要在制度执行过程中切实发挥权责清单动态管理机制和协同落实机制的作用,确保在工作实践层面上对政府交叉职责实施有效的规制与规治。

山东省人民政府关于印发《山东省政府部门权责清单管理办法》的通知

鲁政字[2019]247号各市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:现将《山东省政府部门权责清单管理办法》印发给你们,请认真贯彻执行。

地方政府“强区放权”改革中事权承接存在的问题与机制优化--以深圳市为例

为落实中央"放管服"改革要求、促进政府职能转变,深圳积极推进"强区放权"行政体制改革,旨在进一步厘清市、区、街道三者的职能定位与事权配置难题。施行"强区放权"改革拥有诸多实践价值,包括优化政府组织结构、破解权责失衡现象,提升基层干事积极性、增强公共治理效能,同时推进服务型政府建设、激发城市创新活力。在深圳"强区放权"改革取得较大成效之际,这项改革在事权承接方面也暴露出一些问题,如市区两级事权衔接不畅、责权不清及个别事权下放承接存在分歧,各区事权承接的编制与人力资源有待加强,事权下放配套服务尚需完善等,一定程度影响了"强区放权"改革的预期效果。今后应继续厘清事权承接清单、保障权责明晰一致,进一步优化编制资源配置、加强人员业务培训,并研判事权下放效果、完善改革配套措施。