正本清源:公共行政学“身份危机”之新考量——基于“政治-行政二分”视角的思考

政治—行政二分法作为传统公共行政学的基本信仰,其初衷是希望尽快地为行政学划定一个独立的研究领域,以使其得以从政治学中脱离出来成为一门独立的学科。然而,由于学科发展初期的迫切需求,政治-行政二分法的效用被发挥到了极致,在公共行政实践中体现为对效率的偏爱,而将公平、正义等价值诉求遮蔽在一个易被遗忘的角落。但若因此便将二分法视为导致公共行政学陷入"身份危机"的原因,则是对二分法极不公允的评判,也是对公共行政先驱者们著作的误读。从学科发展的角度而言,由隐藏在政治-行政二分法之中的技术理性与价值理性之间始终难以化解的矛盾所导致的学科共识的缺乏,才是公共行政学陷入"身份危机"的根源所在。

西方“政治-行政二分法”对我国公务员分类管理的启示——兼论防治“一把手”腐败的新思路

西方国家在遵循"政治-行政二分"的基础上,普遍将公务员分为政务官与事务官两类,实行相对独立的分类任用、考核、监督与管理。此种分类方法一方面促进了国家政局稳定,另一方面对政治民主与行政效率起到了很好的平衡作用。改革开放以来,我国对公务员分类管理进行了一些有益的探索,尤其是中共十三大为我国公务员分类管理指明了正确的发展方向。但无论是1993年的《国家公务员暂行条例》,还是2006年的《中华人民共和国公务员法》,都没有延续党的十三大关于公务员实行政务官、事(业)务官的"二官"分类精神。因此,我们要充分领会党的十八大精神,认真探究"政治-行政二分法"的精髓及其在西方公务员分类管理制度中的有效应用,结合我国的国情,重新思考我国公务员分类与管理的现状与问题,在我国行政系统内构建上、下级责权对等、彼此制约,实现政务性公务员民主决策与事务性公务员科学执行有机衔接和良性互动的公务员分类管理制度。

乡镇政域农民参与社会治理保障机制研究——以马克思主义政治-行政行为为视角

随着农村经济社会的转型,农民参与社会治理的意愿越来越强烈,但参与治理的实际效果如何往往取决于乡镇政府能否为其提供相应的保障机制,而保障机制的建立和完善又与乡镇政府马克思主义政治-行政行为有着正相关性。乡镇政府愈是重视农民参与,并能积极提供相应的保障机制,该政域的农民参与社会治理就会出现良序的状况,反之则会较为萧条。在治理保障机制的建构中,法律制度、社团组织、信息网络、资源经费和教育培训等五个方面的保障更为重要。

政治-行政二分的起源与国家治理现代化

学界普遍认为政治-行政二分理论对行政学的发展和政府管理体制的设计起了重要作用。但是反观历史发现,早期的行政学家并没有明确提出政治-行政二分,他们只是认为行政不同于政治,希望行政能够从纷乱的政党政治中摆脱出来,以更好提升软弱的国家行政能力;而对行政参与政策制定是默许的,因为这丝毫都不影响国家行政能力的提升。在这种思想的影响下,美国进行了一系列提升国家行政能力的改革,推动国家治理的现代化。所以说,关于政治-行政二分理论,早期的行政学家关注的不是"分",而是"行政",也就是国家行政能力的提升,从而推动国家治理的现代化。

清末民初我国对“政治-行政二分”思想的初步探索

"政治-行政二分"是确立行政学的思想基础。清末民初我国对这一思想有着一定的认识和分析。在预备立宪时期,改革派朝臣、资产阶级改良派、资产阶级革命派、报人和学人等基于各自的立场,都不同程度地对"政治-行政二分""行政央-地二分"以及地方自治和政党政治等核心问题进行探讨。尽管传统行政体制的惯性、未遵循"上层建筑适应经济基础"规律的改革、观念变迁的时滞、政党政治的不成熟等因素限制了研究的发展,但是清末民初我国对"政治-行政二分"思想的探讨,在行政思想史上仍具有重要的学术价值。

早期公共行政研究的学理演进（1887-1926年）

早期公共行政研究（1887-1926年）是公共行政研究的源头和逻辑起点,只有对早期公共行政研究有着透彻的认识,才能更准确地把握公共行政发展的来龙去脉。早期的公共行政研究主要有以下几个特点：政治-行政二分;以问题解决为导向,把公共行政作为一个方法,而不是一门学科;坚信公共行政是一门科学;通过法律的视角来研究公共行政;采用分层分类的公共行政。这个时期的人们已经认识到公共行政研究的重要性,并为以后的公共行政研究奠定了重要的成果基础,但是由于视野的偏狭,无法产生系统的、全面的公共行政研究,更不可能产生公共行政这门学科。所以,1887-1926年是公共行政学的播种季节,而不是收获季节,收获的任务是由伦纳德·怀特完成,收获的成果就是怀特的行政科学思想。

政治—行政二分法的张力与启示

作为公共行政学的思想理论基石,政治-行政二分法具有很强的范式张力、思想张力和实践张力。政治-行政二分法通过理想化的理论构想,对公共行政学范式发展和变迁起到独特的导示作用,通过提出价值理性和工具理性二元互动的理论构想、协调重于分开的分协体系、功能主导机构的组织的思想,框定了公共行政发展变化和"钟摆"的范围。政治-行政二分法对公共行政学理论学习、学科发展和行政改革实践具有重要的启示作用,应进一步强化历史实践意识、语境生态意识和追根溯源意识,走大学科之路、加强公共行政哲学的建设、形成公共行政学一些大的焦点问题,应遵循政治-行政二分法的基本精神和要旨,既保持政治对行政的适度控制,又使二者适当分开。

政治—行政二分法的隐忧:理论与方法

现代性是政治—行政二分范式产生的宏大叙事背景。假定政治—行政二分范式与现代性相契合且未发生变化,该范式引发了公共行政民主与效率的价值争论并主导了逻辑实证主义与规范性的研究路径。由此发生了政治—行政二分范式的隐忧,即公共行政理论外向拓展受到极大的限制,公共行政的研究方法拘泥于规范性与逻辑实证主义并侧重于后者,导致实践中的公共行政日益陷入现代性困境而不自知。公共行政需要担当寻求人类社会终极价值的责任,进而在理论与方法上实现新的突破。

论传统公共行政的合法性危机及消解

传统公共行政受合法性问题困扰由来已久,传统公共行政范式形成于对代议民主制权力结构之上的现代理性官僚行政的持续改革中。传统公共行政以政治-行政二分作为其理论成立的根据,其官僚体制的特性使得民主与效率之间产生了深层对立,全球化时代的到来在各个层面冲击着传统公共行政的合法性,表现为合法性危机。我们应该从深入理解合法性危机中学习如何巩固公共行政的合法权威。

行政学中二次二分法的兴起与发展

政治-行政二分法一直是行政学中的经典理论,长期以来,其效率至上的主张对行政学界的主流思想产生了重要影响。进入后工业时代后,行政实践催生了政策分析、流程再造、绩效评估、危机管理、电子政务等新型管理工具,使得行政学产生了第二次二分,即管理工具与管理技能相分离,这个新的分离促进了管理工具的发展,促进了工具本身的革新。而对于管理工具的熟练掌握与运用,也促进了行政人员管理技能的提高与思想的转变,使其专注于提高工作效率与公众满意度,促进服务型政府的构建,助力于国家治理体系及治理能力的现代化建设。

后现代行政责任的基础框架——从二分法到治理网络

政治-行政二分法长期以来被视为行政的逻辑起点,与此相应的传统行政责任机制在新的时代背景下陷入困境。在后二分法时代,社会自反性日趋明显,政治、行政与民主均发生了极大的变迁,治理网络理论正取代二分法成为责任机制的理论基础,建构新的责任机制显得格外重要。因此,应当确立以"有效性"为核心的应责网络机制,重视应责的情境化动态性、确立复合化的应责价值体系。

公共行政学内涵再定位——基于学科交叉视角的分析

自威尔逊以来关于政治-行政二分法争论的意义在于,划清政治与行政的界线以便为公共行政学寻找赖以存在的基础。从争论的过程看,政治与行政的划分并不能有效实现,因此不能很好地为公共行政学提供理论基础。政治学研究中的政治管理似乎是公共行政的核心内容,这是政治学与管理学的交叉研究领域。因此,合理的推论应该是,公共行政学应该是政治学与管理学的交叉学科。所以,公共行政学在理论基础似乎不是从政治-行政二分法中寻找,不是从其与政治学的决裂中寻找,而应从政治学与管理学的结合中寻找。

发掘公共行政中的“公共”内涵——二战后公共行政研究的理论检讨与反思

"二战"之后,公共行政研究进入了理论检讨与反思的阶段,一大批拥有战时美国联邦政府就职经历的学者成长为公共行政学术研究的主力军,并根据其实践经验而在公共行政研究中作出了新的理论发现。首先,作为许多战时政策与政治活动的实际参与者发现了公共行政是与政治不可分割的,并因此而对政治——行政二分原则产生怀疑甚至作出否定;其次,他们在认识到了公共行政的政治属性之后而对公共行政的"价值无涉"观点提出否定,要求公共行政以明确的价值追求为宗旨;最后,无论是公共行政的实践还是研究,都表现出了开放性的特征,在实践上,由于越来越多地卷入到了政治过程而更多地面向研究者开放,在研究中则与其他学科开展越来越多的互动,从而使公共行政的发展进入一个公共性与开放性同步增长的时代。

论功能分析法在公共行政研究中的应用

功能分析方法在社会科学研究中占有重要的地位,公共行政研究也不例外。本文在对功能分析作了一个概述后,重点研究了功能分析方法在公共行政研究领域的应用,一是政治-行政二分法,另一个是官僚制的负功能分析。政治-行政二分法尽管遭到严厉的批评,但对于理解公共行政研究仍然有着重要的意义,而对官僚制的负功能分析将为修正官僚制提供某些重要的理论启示。

行政再政治化:美国城市经理制的专业主义及历史变奏

19世纪末20世纪初,借鉴商业化模式的有益经验,美国公共行政领域以专业主义为基点,创立政治-行政二分法。基于该理论,进步主义者们发起市政改革运动,城市经理制应运而生。与传统市长制不同,城市经理制在市议会的政治控制下具有科层管理、行政至上、专业本位等商业特征,将城市公司化,以“去政治化”达到提升治理效率的目的。伴随美国城市现代化的历史进程,城市经理制有“再政治化”的发展趋向,行政与政治之间再度“融合”,尤其在民意代表性问题上,城市经理与社区之间开始建立紧密联系,对政治-行政二分法构成了挑战。有必要指出的是,行政再政治化并非复古的历史循环,其所显化出有别于传统二分法的新特性,需从专业主义视角重新审视,以更新二分法的内涵与解释向度。通过省思行政与政治关系的变与常,能够为当下公共行政看待政社关系提供理论突破。美国城市经理制的历史经验,亦能为中国城市治理提供域外镜鉴。

重新发现官僚制:西方公共行政理论对官僚制的再思考

现在公共行政理论研究中存在一种普遍的观点,认为韦伯式官僚制已经过时了,或者被更"好"的如网格、协作等管治模式所替代。论文质疑了这一观点,并批判了在评价官僚制中的"非黑即白"的绝对主义和"稻草人"式的虚假批判的逻辑错误,指出把公共行政理论的发展视为简单的从"低"到"高"、从"旧"到"新"的线性过程是片面的,应当从理论和实践两方面考察才能够正确理解官僚制。论文回顾了新公共管理、网格管理和协作治理理论对官僚制的批判和反思,然后从效率、民主和政治—行政二分原则三个角度对它在公共行政的实践进行了深入考察。论文认为,官僚制的核心原则和特征并没有受到根本的挑战,相反,高效率、有作为的官僚制依旧是公共利益的有力保障,甚至在推动非传统的治理模式,如网格管理和协作治理等方面发挥协调、指导作用。

试论功能分析法在公共行政中的应用

功能分析方法在社会科学研究中占有重要的地位,公共行政研究也不例外。论文在对功能分析作了一个概述后,重点研究了功能分析方法在公共行政研究领域的应用,一是政治-行政二分法,另一个是官僚制的负功能分析。论文认为,政治-行政二分法尽管遭到严厉的批评,但对于理解公共行政研究仍然有着重要的意义。而对官僚制的负功能分析将为修正官僚制提供某些重要的理论启示。

威尔逊和公共行政研究:与里佩尔的商榷

里佩尔认为,威尔逊的著名文章《行政之研究》对美国公共行政研究或理论的发展并没有发挥什么作用,针对此,文章解析了威尔逊在公共行政研究领域的创始人地位,重点在于政治-行政二分。与里佩尔相反,科万论证指出,在很大程度上应当保留威尔逊作为主要创始人的荣耀,并解释了威尔逊的历史贡献及其当代影响。

政治—行政关系的知识社会学分析

知识社会学关注于思想的演化,并以社会—历史背景与社会群体为基本观察维度,这使得它具备了对思想"精确论述"的一定能力。政治—行政关系的范式变迁经历了政治—行政二分、事实—价值二分与决策—执行二分三个阶段。社会—历史背景现代化进程的深化与学术共同体的努力建构是这种变迁的主要动因,它们促成了外显为普遍性公理、自然科学化、公理与数理逻辑等学科科学化的公共行政现代性思维的传承。

再谈威尔逊:里佩尔的回应

针对科万的批判,本文首先回顾了威尔逊文章的历史背景,然后通过追溯公共行政文献的后期发展,呈现了威尔逊文章的明显缺失,最后讨论了美国公共行政思想中政治-行政二分的来源。