整合式治理:治理重心下移的基层政府承接机制研究

治理重心下移是实现国家治理现代化的基础性工程。如何通过对基层的赋权增能,完善基层治理格局,提升基层治理效能,已成为社会各界的共同关注。田野调研发现:基层政府在承接治理重心下移时,会在行政体系内部通过不断强化组织体系的纵贯横联、业务内容的圈层整合、运作流程的系统重塑来整合各种资源,以求构建一个简约高效、运转顺畅、上下贯通的整合式治理体系。然而,由于组织支撑、需求匹配、流程衔接等要素达成度的差异,治理重心下移的效能受到了一定影响,整合式治理也体现出了明显的限度。为进一步推动治理重心下移转化为治理效能,一方面要进一步强化基层政府的整合能力;另一方面也要明确基层政府的结构性限制,强化上级党委政府的统筹谋划。

制度整合式治理替代运动式治理的创新优势与路径构建

运动式治理具有领导高度重视、跨科层、高强度的特征,其虽然能够在短期内取得治理成效,但也存在着诸多弊端,比如,难以常态化、不符合依法治国理念、造成政府部门推卸责任等。制度整合式治理是超越运动式治理的新型治理模式,是政治、意志驱动的临时性治理向法律、制度驱动的常态化治理的转变,有助于突破政府行政碎片化困境,提升政府内部整合性;促进形成多元治理新格局,吸纳市场与社会力量;持续性整合,促进治理常态化发展。构建制度整合式治理,应变革行政体制,完善整体性治理制度;明确治理清单,促进政府部门权责优化;联动与网格化,整合政策执行协同合力;吸纳社会力量,完善多元治理新格局。

体制与技术双轮驱动的基层整合式治理创新路径——以浙江基层治理“四个平台”建设为例

职责与权力、资源配置的失衡,是制约乡镇政府运行和治理能力提升的体制性症结。这一症结源自乡镇体制建构的国家逻辑与基层治理现实需求的内在紧张关系。强化基层治理创新的问题导向,以体制机制创新与治理技术创新的良性互动打破“条块”体制壁垒,整合乡镇治理资源,建立“条块”协同治理机制,形成整合式基层治理创新格局,是改变基层治理创新碎片化局面,提升基层治理效能的有效路径。

整合式治理:欠发达地区县域治理的财政逻辑

县域治理是推进国家治理现代化的关键环节,而基层财政体制是县乡政府职能履行的基础和保障。始于本世纪初的农村税费改革和农业税废止从根本上解决了农民负担问题,但“三提五统”的取消也导致欠发达地区乡镇主体财源缺失,引发了乡镇政府行为失序与财政困境,进而直接推动了乡财县管改革。基于湖北省Y县的深度调查发现,乡财县管在实践运作中表现为县域范围内的预算共编统管、支出统付统保、收入统征统管以及信息化平台统建共用“四统”,呈现出显著的“统收统支”特征,生成了县域整合式治理逻辑。这不仅化解了乡镇财政困境,规范了乡镇政府行为,调整了县乡财政关系,巩固了基层财政的合法性基础,而且引领县域治理在社会稳定、经济发展和公共服务领域由分散型治理向整合式治理转变,形成了欠发达地区基层政权稳定、城乡均衡发展、基本公共服务均等化的县域治理基本格局。