基层检察院司法责任制综合配套改革实证研究——以基层检察官惩戒体系构建为视角

2022年3月,最高人民检察院印发了《检察官惩戒工作程序规定(试行)》,进一步明确了检察官在司法履职的过程中违反检察职责进入惩戒程序的一系列具体规定,此举标志着人民检察院司法责任追究和检察官惩戒制度基本完成了顶层设计。基层检察院作为检察工作的根基,常常面临着“案件多、人才少”致“薄”致“弱”的短板和硬伤,如何在“办案压力在基层”的现实情况下,以“专业追责+职业保障”的惩戒体系为抓手,实现转型升级和强基突围,就成为摆在现实面前的重大问题。构建基层检察官惩戒体系是基层检察院司法责任制综合配套改革的重要切口,通过剖析检察官惩戒制度的内部偏离和外部冲突,探索其矫正路径与调适思路,意在依托理论研判与实践反思,为检察官惩戒制度在基层实务中发挥应有作用提供方法和思路。

论监察体制改革背景下的检察官惩戒制度

国家监察体制改革已经进入持续深化的新阶段,而监察制度与检察官惩戒制度之间的不协调却逐渐显现出来。从目前的相关规定以及实践运行效果来看,新监察制度在管辖范围、被调查行为的判断标准和处置权行使与检察官惩戒制度存在冲突,其冲突实质来源于国家权力统一管理下的检察职业化管理。国家虽然对权力进行全方位的统一管理,但还需为检察职业化建设留有空间。因此,有必要在监察体制改革的背景下重申检察官惩戒制度的重要意义,在发挥监察体制改革对检察官惩戒制度建设倒逼作用的同时,从厘清监察制度与检察官惩戒制度的管辖范围、构建以《检察官法》和《检察官职业伦理》为核心的职业规范体系,以及明确监察制度与惩戒制度管辖重叠的处理原则和方式,来消解新监察制度与检察官惩戒制度的冲突。

司法责任制背景下的检察官惩戒制度改革

检察院司法责任制改革本质上是一场关于权责关系的改革,是通过重塑权责关系,达到以"责"束"权"的目的。但这项改革未解决检察权运行的动力问题。职业化的检察官惩戒制度从根本看是一项重要的职业保护制度。我国近年检察官惩戒制度改革出现了目标背离,该制度有沦落为"检察官办案责任制"的辅助性制度的可能。对此,有必要明确检察官司法责任制与检察官惩戒制度各自的目标和发展方向,从检察官惩戒审理程序、惩戒依据体系建设、惩戒措施体系完善等方面完善检察官惩戒制度,实现检察官制度的良性发展。

我国检察官惩戒制度的改革困境及其应然走向——以检察权性质、组织模式为分析视角

检察权性质、组织模式是影响检察官惩戒制度建构的重要因素。我国检察权是偏向于司法权的混合性权力,这决定了我国适合建构多层级的检察官惩戒机制:对于可能危及检察官身份的惩戒权限由中立和公正的第三方按照正当程序行使,而对于不会危及检察官身份的惩戒权限则由检察机关自行掌控。我国在检察官惩戒制度改革过程中,忽视了检察权的混合权力特性,深受科层式检察权组织模式的束缚,致使改革呈现出"原地踏步"的困境。要化解检察官惩戒制度的改革困境,必须正视检察权偏向于司法权的权力属性,冲破科层式检察权组织模式的束缚,进而对检察官惩戒制度改革走向予以正确的引导。

检察官惩戒制度的现实困境与对策研究

检察官惩戒制度与监察机关对检察官违反职责行为的处理,存在相当程度的重合,应当确立检察官惩戒委员会审议程序前置原则,调查主体实行"双轨制",在兼顾干部管理权限和违反检察职责行为的性质、类型基础上做好分工,明确检察官惩戒与纪检监察职能的边界,保持惩戒尺度的一致性,在初核、立案及调查等环节加强沟通、协商和协作配合,理顺并建立惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制,推动检察官依法履职、公正司法,维护社会公平正义。

检察官惩戒委员会制度研究

检察官惩戒委员会是在省一级设立的有权主体根据检察机关的调查情况,依据法定程序审查检察官是否违反职责以及违反何种职责,进而提出惩戒意见的审查机构。检察官惩戒委员会的设立对于保障检察官依法履行职权,推动司法责任制改革具有重要意义。但是,《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》在委员的选任机制、惩戒事由、责任承担和检委会运行的监督机制等方面存在不足。文章在理论分析的基础上,认为在选任机制上应该建立专门的考评机制,细化惩戒事由,对检委会监督机制实行内部和外部监督双重监督,违法违纪的委员依法承担相应的责任,以进一步完善检察惩戒委员会制度。

检察官惩戒委员会制度研究

最高人民法院与最高人民检察院联合印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》,规定了检察官惩戒委员会的组织形态、惩戒范围等职能,发挥其对检察官有违反检察职权违法行为的审查认定功能,强化了惩戒工作力度,切实保障检察官依法履职。文章认为,惩戒委员会的机构设置、人员组成以及评定过程中的程序等问题还需要进一步完善,以期实现惩戒委员会的一个良性运作,切实保障我国司法进程稳步推进。

检察官惩戒制度的实践探索与路径完善

建立健全检察官惩戒制度,是全面准确落实司法责任制,深化司法体制综合配套改革的应有之义、必然要求。实践中落实检察官惩戒制度既有认识偏差,也有制度执行刚性不足、制度规定操作性不够强等问题。对此,可通过健全检察官违反职责线索发现及移送机制、完善司法惩戒与纪检监察执纪执法衔接配合机制、进一步明晰司法责任认定规则、优化惩戒委员会设置和审议方式、强化上级检察院对下级检察院惩戒工作的领导等方式,及时规范检察官惩戒工作,加强对检察官履职的监督和保障、确保检察权依法规范行使。

论司法责任制下的检察官惩戒

2015年最高人民检察院颁发的《关于完善人民检察院司法责任制改革的若干意见》明确了司法责任制改革的目标、检察官、辅助检察官、检察长的权力清单,但对检察官惩戒程序规定的较少。应以与司法责任制改革协调的视角进一步完善检察官惩戒程序:在惩戒事由上以违反职业道德规范的不当行为为主要对象;在惩戒措施上,应排除开除、免职等涉及检察官身份的惩戒措施,并充实能够保障检察院独立的相对轻缓的惩戒措施;在惩戒程序上,不仅应强化惩戒委员会的中立性,而且应强化对被诉检察官的程序保障。

检察官惩戒委员会制度运行及完善建言

检察官惩戒委员会制度已初步形成规则体系,发挥了一定的积极效果。然而在实践中该制度尚未形成常态化运行模式,仍存在调查核实阶段主体职责范围不明、审议评议阶段惩戒范围存在争议以及决定处理阶段信息公开不足等问题。建议厘清司法责任与纪律责任、瑕疵责任等相关概念之间的界限,明确调查主体,细化惩戒范围,促进检察官惩戒信息相对公开,推动此项制度进一步完善,不断提升检察机关司法公信力。

检察官惩戒委员会应当如何建构

检察官惩戒委员会的建构是惩戒机构专门化的体现。在机构设置和人员组成上,检察官惩戒委员会应设置在检察机关之外,以保证其独立性;检察官惩戒委员会的组成人员应引入检察系统以外的人士,并科学设置比例,以保证其客观性;检察官遴选委员会或考评委员会可以与检察官惩戒委员会合并设立,且不宜固定化,以免形成寻租空间;在检察官惩戒制度之外可以设立检察官弹劾制度。在职责权限与惩戒程序上,要不要赋予检察官惩戒委员会独立的调查权和一定程度的决定权,尚需深入探讨。

检察官惩戒委员会运行的程序设计

构建契合我国国家治理模式和检察工作规律的检察官惩戒委员会运行程序,是当前司法体制改革迫切需要解决的问题。检察官惩戒委员会的程序设置应当遵循专业性和民主性相结合,调查权、惩戒建议权和惩戒决定权相分离的原则。检察官惩戒委员会的启动权应由检察机关行使并提请惩戒委员会启动惩戒工作程序;惩戒委员会应组成专门的核查小组,及时告知当事检察官相应的权利义务,在举行专门听证会后制作核查报告;惩戒委员会根据核查小组的核查报告启动审议程序,召开审议会议并出具审查意见;惩戒委员会还应当建立专门的执行程序和权利救济程序。

检察官惩戒制度体系构建——基于对域外检察官惩戒模式的经验借鉴

根据斯金纳的强化理论,检察官惩戒制度本质上是以负强化的形式引导、修正、规范检察官的职务行为。惩戒主体的独立性、惩戒程序的司法化、被惩戒对象的救济权以及非正式惩戒的运用是从域外经验中得到的启示与借鉴。在此基础上勾勒出由启动、审理、决定和救济四个环节及惩戒措施组成的五维一体的检察官惩戒制度体系。

检察官惩戒委员会的职能定位及其实现——兼论国家监察体制改革背景下司法责任追究的独立性

我国检察官惩戒委员会应当被定位为对检察官惩戒享有事实认定权的惩戒审议机构,具备专业性、合议性和审议范围有限性三个特征,承载着实现公正惩戒与履职保障的多重功能。检察官惩戒委员要发挥制度功能需要解决来自内外两方面的冲突:一个是监察体制改革的影响,一个是实践中试点探索对惩戒委员会功能定位的偏离。外部冲突需从理论梳理和有效衔接方面入手解决,内部冲突需要根据职能定位初衷从制度建构细节上予以矫正。

检察官惩戒制度运行困境及解决

2016年10月12日,最高人民法院、最高人民检察院印发的《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》提出,检察官惩戒是对于检察官在检察工作中违反法律法规、实施违反检察职责的行为,应当依照最高检《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的有关规定认定责任并给予相应处罚的制度。最高检《2018-2022年检察改革工作规划》提出.构建科学合理的司法责任认定和追究制度,建立健全检察官惩戒制度,明确惩戒的条件和程序。2021年6月,党中央印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》要求,建立健全检察官惩戒和权益保障制度。党中央、最高检一直把检察官惩戒制度作为检察改革推进的重点内容,蹄疾步稳地推进各项具体工作。

我国检察官惩戒委员会的设置与运行

我国检察官惩戒委员会的职能定位是检察机关作出惩戒决定的专业评定机构。在设置模式上,检察官惩戒委员会和法官惩戒委员会应合设,检察官惩戒委员会和遴选委员会应分设。在选任标准上,检察官惩戒委员会成员应以法律职业共同体成员为主,压缩专门委员比例,并建立分类别专家库,按不同标准公开选任。在审议范围上,应限于检察官在履职过程中的不当行为。在运行程序上,检察官惩戒委员会应通过听证形式,按照群体决策规则审议和表决;并适时制定统一的运行规则依据。

检察官惩戒委员会独立性之保障设计

近年来,我国检察官序列监管不力,检察机关公信力大幅下降。为缓解相关舆论危机,全面推进依法治国,检察官惩戒制度建设入驻司法改革,而检察官惩戒委员会的设计运行则是其中的创新之举。独立性是该机构的本质属性,也是机构实效发挥之依托,结合我国当前相关制度文件及实践经验,从建设具备独立性的检察官惩戒委员会的目标出发完善制度建设十分必要。

检察官司法责任追究制度的若干问题

检察官司法责任追究制度亟须进一步完善,为此有必要对司法责任的性质和内涵、司法责任的追究主体等基本问题统一认识。所谓司法责任,是检察人员在司法办案过程中,由于违反检察职责导致办案错误发生,应当予以追究的办案过错责任。对于检察官司法责任的追究,应当由人民检察院进行调查,经检察官惩戒委员会审议后,人民检察院依法作出处理决定。这与监察法规定的国家监察全覆盖并不矛盾,也符合中央司改政策导向和司法权力运行规律。

员额制改革背景下的检察官司法责任制度构建

以健全和完善司法责任制为核心的新一轮司法改革需要检察官实现精英化,为此,检察官员额制改革正在全国各省市全面展开,检察机关应当将"员额内检察官"作为基本的司法责任主体,进而构建司法责任体系,厘清员额内检察官承担司法责任的基本原则,划分员额内检察官司法责任与办案责任的界限,依托省级检察官惩戒委员会这一专门机构,设计程序化、规范化的追责机制,构建员额内检察官司法责任制度。

中华人民共和国检察官法

中华人民共和国主席令第二十八号《中华人民共和国检察官法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议于2019年4月23日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国检察官法》公布,自2019年10月1日起施行。中华人民共和国主席习近平2019年4月23日(1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过根据2001年6月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议《关于修改<中华人民共和国检察官法〉的决定》.