本体保护到综合治理:我国水下文物保护法治进路的思考——兼谈《保护水下文化遗产公约》最佳实践名录的启示

在加快建设海洋强国和增强文化自觉的时代背景下,2022年新修订的《水下文物保护管理条例》为我国水下文物保护工作提供了更为完善全面的法律保障,也带来新的机遇。水下文物作为特殊的海洋资源,如何与其他海洋资源、地方经济和谐发展;又如何充分发挥其所蕴含的中华优秀传统文化的作用,增强文化自信是新时代海洋强国战略下我国水下文物保护工作面临的时代要求。联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》缔约国大会于2015年确立水下文化遗产“最佳实践名录”制度并自2017年开始实施,该制度以水下文化遗产可持续发展为遴选原则,以水下文化遗产与其他海洋资源、社会经济协调发展为遴选目标。13例“最佳实践”案例,对我国水下文物保护工作有借鉴意义。为推进我国水下文物保护工作高质量发展,应尽快建立从本体保护到综合治理理念,逐步加强水下文物法治体系的建设,推进文化强国和海洋强国战略目标的实现。

论中国应尽快批准《保护水下文化遗产公约》

业已生效的《保护水下文化遗产公约》是全球首个专门保护水下文化遗产的公约。公约界定了保护对象——"水下文化遗产"——的范围,指出了"保护"的内容,确立了若干保护原则,创设了多种保护模式,并规定了若干控制措施以确保其规定得到有效执行。为保护中国丰富的水下文化遗产资源,中国应尽快批准该公约,享受公约规定的各项权利并承担相应的义务。

《保护水下文化遗产公约》评析

联合国教科文组织2001年《保护水下文化遗产公约》是国际社会保护水下文化遗产的第一个公约。由于水下文化遗产国际保护牵涉到众多棘手问题，如沿海国和船旗国管辖权之争、考古学界和打捞业的利益矛盾、国家主权豁免等，公约的起草过程中争议重重。尽管最后文本受到了美英等海洋大国的非难，但公约毕竟实现了各方利益的协调，原则上与《联合国海洋法公约》保持了一致。最为重要的是，它为国际水下文化遗产保护提供了基本法律框架。

中国加入《保护水下文化遗产公约》的方案探究——以《〈条例〉修订草案》和《公约》的比较与结合为视角

国际社会对《保护水下文化遗产公约》的接受日趋普遍。《〈中华人民共和国水下文物保护管理条例〉修订草案》,是中国为适应水下文物保护新形势所做的努力,也是中国为日后加入《保护水下文化遗产公约》提前做的法律准备。该草案增加了原址保护、严禁商业性打捞、设立水下历史文化遗址公园、建立联合执法巡查机制等新规定,在精神和制度上更加接近《公约》。不过,仍有不少改进空间。现阶段,中国可在尊重水下文化遗产保护实际的前提下,通过重塑保护模式、重新定义保护对象、完善保护制度和加强保护措施,推动《〈条例〉修订草案》向《公约》进一步靠拢。同时,还可从政策制定、政府引导、人才培养、资金储备和技术提升等方面做好准备,逐步建立从双多边合作,到区域化合作,最终形成国际社会普遍合作的保护管理机制。中国可在准备充分时择机加入《保护水下文化遗产公约》,在保护水下文化遗产的国际进程中发挥更大作用。

《保护水下文化遗产公约》评析

水下文化遗产保护是海洋法领域的一个新课题,随着科技的发展和时代的进步,人类的研究和开发空间越来越广阔,但这些活动同时引发了很多弊端,对水下文化遗产的严重破坏便是其中之一。联合国教科文组织于2001年11月2日通过的《保护水下文化遗产公约》于2009年1月初正式生效,该公约是迄今为止国际社会最为全面、系统地保护水下文化遗产的专门公约,其对于水下文化遗产的明确和科学界定、对于水下文化遗产的全面保护机制以及其关于争端解决的多样化规定等都极具开拓性,为更好地规范水下文化遗产的保护提供了全面、科学的法律依据,值得我们认真研究。

合理保护制度:海洋能源开发与水下文化遗产保护的冲突及应对

海洋能源开发与水下文化遗产保护的法律制度有各自侧重的维度,但海洋空间的开发与利用是一个立体的、多方位的过程。因此,开发与保护之间极有可能面临现实的冲突。而这类冲突主要是因为制度的不平衡而导致的,其形式大多表现为海洋空间规划的不平衡与环境损害赔偿制度的不完善。具言之,国际法的“碎片化”和国际法与国内法的不协调是产生这类制度冲突的主要原因。为了解决此类冲突,必须以促进能源开发兼顾水下文化遗产保护为原则,并在这一原则指导下,通过环境影响评价、调整就地保护原则、增设能源企业的地质数据分享义务和损害赔偿责任,有效缓解制度冲突。

联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》评析

为了加强对水下文化遗产的保护,防止对水下文化遗产日益频繁的商业开发和严重破坏,联合国教科文组织第31届大会正式通过了《保护水下文化遗产公约》,这是世界范围内通过的第一个关于保护水下文化遗产的国际性公约,对于保护水下文化遗产无疑具有重要促进意义。《公约》对水下文化遗产做出了明确和科学的界定,创设了水下文化遗产的全面保护机制以及多样化的争端解决机制,为规范水下文化遗产保护提供了科学全面的法律框架。

水下文化遗产归属的困境与法律对策

根据物权法的相关理论,水下文化遗产既非绝对的无主物或有主物,也非全人类共同继承遗产,难以对其属性作出准确界定。在结合主要国家的相关立法及水下文化遗产自身的特殊性质,水下文化遗产的归属应当以原权利人所有主义为主,以先占主义及来源国所有主义为辅,并根据沿海国在内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架和国际海底区域的管辖权不同而区别对待。我国《水下文物保护管理条例》规定对于我国领海与内水内一切文物,以及领海外依法由我国管辖的海域内起源于我国或所有权不明的文物均归我国所有,但对于其他海域起源于我国的文物,我国仅享有辨认器物物主的权利,这种作法并没有考虑到各国之间的利益平衡,容易引起各国之间的争端。我国应尽快加入《保护水下文化遗产公约》,在加入之前,应通过区域协商谈判机制解决与"南海丝绸之路"其他国家水下文化遗产所有权的争端。

南海水下文化遗产保护合作机制的可行性研究——基于建设21世纪海上丝绸之路视角

海上丝绸之路曾经是世界上最为繁忙的航道之一,留下了数不胜数的珍贵的文化遗存。如何保护这些珍贵的文化遗产,是海上丝绸之路沿线所有国家所面临的共同课题。在这样的背景下,了解东南亚国家的相关法律是完全必要的,也是在本领域开展合作的先决条件。论题分别对处于不同水域的水下文化遗产保护机制进行分析,主要从相关国际法规则和国内立法入手,探讨各国就此展开合作的法律基础及针对处于不同水域的文化遗产提出可采取的保护措施和合作模式。

“区域”水下文化遗产保护中的划区管理工具法律问题研究

随着“区域”矿产资源勘探和开发的深入,已有长眠于此的水下文化遗产被发现,如何为全人类的利益保护这些文化瑰宝成为亟待解决的问题。根据《保护水下文化遗产公约》的规定,就地保护应为首选,加之“区域”非任一国家管辖,依托国际组织划区管理工具就地保护“区域”水下文化遗产势在必行。但是,现有国际组织划区管理工具在适用上尚存诸多法律困境。为此,在多边国际组织划区管理工具层面,可逐步扩大其适用范围,增强水下文化遗产保护的效能,注重同公海保护区的耦合和同区域海洋组织的互动。中国作为“区域”矿产开发大国和水下文化遗产大国,除了在国内法层面促进水下文物保护区同海洋保护区的协同和提升深海能力外,还应积极深化多边合作以推动划区管理工具间的协调。

南海水下文化遗产保护的挑战

不可否认，水下文化遗产对人类非常重要，例如，其可以作为研究历史和人类祖先文明的有力工具。有鉴于此，水下文化遗产应该得到有力保护。1982年《联合国海洋法公约》和2001年联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》（以下简称“《2001年公约》”），都对水下文化遗产的保护做出了相关规定，后者更是水下文化遗产保护方面的专门法。水下文化遗产存在许多有争议的问题，其中南海周边水域的水下文化遗产争端最富有争议。南海连接了安达曼海和太平洋，其间的历史航线在古代就被用作海运贸易路线。由此可以推测，南海水下肯定藏有丰富的考古文物。然而有时，南海水下文化遗产的保护似乎遭到了忽视，因此，这些遗产很容易出现丢失的风险。在此背景下，本文指出了南海水下文化遗产保护所面临的3个挑战。首先，可适用的《联合国海洋法公约》尚不足以保护南海水域的水下文化遗产，《2001年公约》虽较为全面，但是南海周边各国中只有柬埔寨一国批准了该公约；其次，南海海域存在主权和划界争端；最后，南海周边各国相关的国内法尚不一致。在此情况下，作者建议，为加强南海水下文化遗产的保护，南海周边各国应该批准《2001年公约》，缔结区域协定，并协调各自的国内法。

领海内满足水下文化遗产定义的军舰的法律地位：中国和东盟国家立法研究

对古老的沉没军舰是否仍然享有国家豁免这个问题，国际法则没有明确的规定，法学界分歧也较大。《保护水下文化遗产公约》对水下文化遗产的定义包含了沉没100年以上的军舰遗骸。对于古老的沉船，安全因素就不再是一国排除其他国家管辖的理由，各国国家实践在这个问题上分歧较大，甚至一个国家在不同时期的做法也不尽相同。本文关注的焦点是中国和东盟国家在这个问题上的立法实践。虽然中国和东盟水域里都存在大量满足《保护水下文化遗产公约》水下文化遗产定义的军舰遗址，但其国内法完全没有涉及该问题。面对现存或潜在的有关古老军舰遗址的冲突，中国和东盟国家几乎面临无法可依的状态。中国迅速发展的水下考古事业和21世纪海上丝绸之路倡议的提出，都给该地区水下文化遗产保护管理提供了全新的契机，关于军舰遗址保护的法律空白也需要及时填补。

南海水下文化遗产综合保护区初探

文化遗产是人与自然互动的遗存,水下文化遗产可视为广义的海洋生态与环境系统的有机组成部分,与海洋环境要素密不可分。水下文化遗产国际法规则见于1972年联合国教科文组织《保护世界文化和自然遗产公约》、1982年《联合国海洋法公约》、2001年联合国教科文组织《保护水下文化遗产公约》等,但缺乏保护落实机制,尤其是跨界或管辖权争议海域的水下文化遗产保护更存在明显的国际法空白。因此,参照国际海洋法实践中更为成熟的海洋保护区制度,结合水下文化遗产与海洋生物资源伴生的特点,尝试综合性保护区建设对于水下文化遗产保护、相关国际法规则构建具有重要意义。包括古代贸易沉船在内的南海水下文化遗产是我国与东盟国家开展区域合作、建立区域海洋命运共同体的重要内容,东盟一向注重文化合作,水下文化遗产保护是其与联合国教科文组织框架协议中的有限合作领域之一,中国参与其中是周边国家在这片海域长久交往的历史及文化、社会关联的延续。中国与东盟各国可在2014年《南海各方行为宣言》倡导的“探讨和开展合作”等精神指导下,倡导基于水下文化遗产原址保护的海洋资源保护性区域合作,建立预防性划区保护制度与实践,有利于遏制南海周边国家在相关海域的水下文化遗产盗捞、破坏等违反涉上述诸“公约”行为,遏制无序开发、缓解争端、推进区域和谐发展。

水下文化遗产的国际法保护

近年来，越来越多的水下文化遗产受到未授权的打捞活动的干扰和破坏，因此，保护水下文化遗产的工作变得愈加迫切和重要。然而，21世纪以前，国际法并未系统地对水下文化遗产施加保护。参考一些有关文化财产的国际文书、海洋法、打捞法，我们可以发现，尽管保护水下文化遗产的工作已开始，但是这类保护工作还是存在很多不足和问题。《2001年保护水下文化遗产公约》的通过，标志着在水下文化遗产保护领域已经建立了一个比较健全的法律框架。该公约为水下文化遗产保护设立了一些重要制度，如就地保护、严格限制适用打捞法，以及专属经济区内和大陆架上的水下文化遗产管辖权制度。但是，在目前的国际法下，有关水下文化遗产保护的冲突依然存在，特别是涉及管辖权和所有权问题时。本文指出各国应采取何种行动来积极执行上述公约，并鼓励就相关问题进一步展开谈判，签署更多的合作协议。

台湾海峡水下文化遗产的法律保护

学者普遍呼吁两岸应搁置政治分歧,构建一套合作机制,以共同保护台湾海峡的水下文化遗产。目前的研究主要集中合作目标、原则、内容和机构等实际操作层面,很少从法律的角度论证两岸合作保护水下文化遗产的基础。本文拟从两个层面分析两岸合作保护的法律基础,即两岸是否对台湾海峡水下文化遗产具有管辖权,以及两岸的相关规定是否为合作提供了法律依据。两岸合作保护海峡内水下文化遗产存在坚实的法律基础和清晰的合作路径,应积极利用这一法律机制,合作保护海峡内的水下文化遗产,通过文化遗产的保护和交流,加强两岸之间的政治互信。

读《水下文化遗产行动手册——联合国教科文组织2001年〈保护水下文化遗产公约〉附件之指南》的感想

评述《水下文化遗产行动手册》的编译出版,对中国开展水下文化遗产发掘、保护工作的借鉴、参考、指导意义。

论水下文化遗产保护的国际法理念

水下文化遗产保护问题十分复杂。《保护水下文化遗产公约》树立了就地保护、禁止商业开发、合作保护、鼓励公众参与、为全人类利益保护等先进的理念。中国有必要修改现行法律,吸纳这些先进理念,从而有效保护中国丰富的水下文化遗产。

水下文化遗产法律保护简析

水下文化遗产保护管理涉及复杂的法律问题。国内法层面,与陆地文化遗产具有明确的行政属地不同,水下文化遗产多位于地方行政管辖水域之外,或跨行政区域,同时与海洋、交通、环境、渔业等部门法律法规有诸多竞合,与海洋环境和自然资源保护的划区管理也多有牵涉。国际法层面,与陆地已基本为主权所覆盖,因文物而引起的国际争议集中于非法走私、殖民掠夺不同,大量水下文化遗产位于内水、群岛水域、领海之外,不同海域的主权程度相异;同时,作为沉没物的水下文化遗产具有物主,包括与沿海国具有平等主权地位的国家,加之历史贸易类沉船和船货往往存在着诸多来源国,沿海国保护管理不同海域不同性质的水下文化遗产时应注意其权属的复杂性。通过梳理相关国际条约、国内法律法规,为水下文化遗产考古和保护管理从业者建立工作所需的基本国家权益和部门权利框架。

海洋文化遗产:是边疆还是中心

海洋文化遗产是在社会各界中新兴的国际间关注的领域。本文借鉴有关海洋文化遗产、海洋考古学、联合国教科文组织2001年《保护水下文化遗产公约》以及更广泛的海洋政治学的一系列不同文献,考察了人们如何可以不仅从空间领土方面,而且从为知识、治理和政治服务的角度,将海洋文化遗产理解为一种边疆。照此思路,海洋文化遗产可以使海洋考古学的学科实践与后殖民研究、底层研究和黑人学术研究的更激进的海洋政治联系在一起。本文就此指出海洋文化遗产对于不同社群构成的利害因素,其影响远不止于遗址和物件本身。进而,本文说明海洋文化遗产何以逐渐成为当前人们关注的一个紧迫而多变的问题。不过,海洋文化遗产到底是否确实是一种边疆?这个问题,因提问的观点或视角不同而具有不同的意义。观点、视角不同,正说明海洋空间的含义是多变的,说明了为谋取物质资源和非物质海洋资源的斗争状况,同时也表明边疆本身就是一个存在争议的概念。

论我国对沉没国家船只的法律规制及其完善

历史上大量国家船只沉没于中国管辖水域,这些作为水下文化遗产的国家船只具有高度敏感性,须通过立法保护管理,但中国对沉没国家船只的法律规制仍不完善。中国应科学界定沉没国家船只的概念,承认其国家财产所有权和主权豁免,同时应明确国家财产和主权豁免的例外规则。南海周边国家与中国管辖水域都遗存着许多外国侵略者、殖民者的国家船只,中国应推动相关国家构建关于沉没国家船只的区域法律制度,合作保护南海水下文化遗产。