宏观制度变迁条件下的县级“治权残缺”

本文从中央与地方关系视角出发,将县级治理放在改革以来的财税、金融等宏观领域的改革与土地制度变迁中加以考察,认为宏观改革对县级治理的影响经历了"三个十年"的阶段性变化:1980年代的"放权让利"改革形成相对完整的地方治权,但也开启地方政府公司化的发展模式;此后,以"扩权放权"为导向的中央地方关系改革发生逆转,1990年代"财权上收事权下移"、21世纪初"金融权上收发展指标下压"以及建设用地指标严控管理体系,既是中央对地方政府公司化行为的客观约束,也构成县级"治权残缺"的三个主要方面。其他重要领域的垂直管理体制和市管县体制也加剧了县级治权的残缺化程度。这是当前县级治理陷入困境的体制根源。

县级“治权残缺”与地方治理困境——基于山东省庆云县的典型案例研究

在财政、税收、金融和土地制度变迁的背景下研究县域治理,可以发现当前县域治理困境主要归因于分税制以来宏观制度权力上收造成的县级"治权残缺"。由于"治权残缺"的制度约束,公司化的县级政府只能对下向农村汲取地方发展所需的要素资源。由于绝大部分要素资源的资本化收益被外部占有,无法形成改善地方治理的经济基础,因此,势必加剧地方政府与基层村社之间的对抗性矛盾和冲突。当前,亟需以新型城镇化战略为导向,调整国家宏观投资方向以及进行相关的财税体制改革,减少"治权残缺"造成的县域治理的外部性缺口。