流域法治何以可能:长江流域空间法治化的逻辑与展开

在概念清单中,流域只是一个“边疆概念”;在规范丛林中,流域法规范只是散见于政策文本与法律规范的一种“稀有物种”;在法治类型中,流域法治只是一个被忽视的“边缘现象”。尽管现行政策、法律规范中流域元素的权重不断提升,但在法学理论上,对于流域一词的描述和理解都十分薄弱,流域法治研究与实践仍整体落后。从已有经验来看,对于如何实现流域、跨流域的生态文明建设协调与统筹,始终缺乏充足的心理认同、切实经验与法治应对。由于生态文明的顶层设计、经济社会的现实需求以及法治的实践回应,流域、流域法规范以及流域法治等,已经从法治的边缘正式走向了中心地带。欲构建流域法治,实现长江流域空间的法治化,必须:①立足“流域”、“流域法治”、“长江流域立法”,流域空间的自然单元、社会经济单元与管理单元等多元属性,决定了流域的法律属性,赋予流域空间法律的色彩与基因,奠定了长江流域立法新法理的逻辑起点。②流域法律关系作为环境法律关系的一种特殊构造与具体类型,更为复杂、多元与综合。流域法律关系本质——流域空间的法律化和法律的流域空间化,蕴含着长江流域立法新法理的变革要素。③各国流域治理过程中流域法治的勃兴,昭示着法治类型的空间转向。长江流域空间与抽象法治的化合结晶,塑造了长江流域立法新法理的理论依归。④从流域到流域法治、从流域立法到长江流域立法的逻辑与展开,构建了从流域法治到长江流域立法实践的法理基础。完成从事理到法理的转变,有助于推动流域法治的转型与创新。

河南推进流域水生态环境保护的法治保障路径

自《黄河保护法》实施以来,法治保障体系建设被视为河南流域水生态环境保护工作的重中之重。以流域综合协同治理与河南流域治理实践相结合为立足点,在对流域水生态环境立法、执法、司法三方面进行剖析的基础上,提出要加强地方协同立法,实现刚性约束;构建协同执法机制,以智慧化举措助推流域管理与行政区域管理相结合;完善流域水生态环境“执法+司法”保护机制,将公众环境参与权贯穿流域水生态环境保护法治保障体系之中。

流域综合治理新模式下湖北地方环境法治的“空间转向”

实施流域综合治理是湖北构建新发展格局、探索推进中国式现代化的战略抓手。推动环境法治实现“面向流域空间”的系统性转向,是流域综合治理落到实处、取得长效的重要保障。但由于上位规则缺失以及受原有“属地管理”模式的影响,目前湖北地方环境法治系统在调整变革过程中面临结构失稳和功能减损问题,以至于对流域综合治理因应不足。其破解的关键在于,推动地方环境立法从生态要素规制转向流域空间规制、地方环境执法从单打独斗转向联合协同、地方环境司法从被动应对转向能动作为。

整体系统观下黄河流域生态保护的法治进路:梗阻、法理与向度

在习近平法治思想提出加快推进全面依法治国“系统性、整体性、协同性”背景下,黄河流域生态保护和高质量发展这一国家战略目标的实现需要将整体系统观作为一种方式变相嵌入到黄河流域生态环境法治保障命题之中,以塑造整体主义思维范式融贯其中的黄河流域生态法治话语体系与规范秩序。以整体系统观为分析工具,黄河流域生态保护法治进路关涉问题导向、理论追溯与逻辑向度三个核心议题。于前者,黄河流域生态法治面临以“形式理性”为表征的黄河保护法律规范纵向体系化任务尚未完成、以“行政命令—控制”为内在逻辑的权威管制型法律实施机制存在漏洞、以“风险预防”为内核的动态回应性流域司法保障体系付之阙如三重梗阻;于中者,因应现代法治是融合时间、理念与规范而生成的特定统一体,黄河流域生态保护法治构造的基本法理应沿循纵向共时性与历时性的统一、内在专业主义与权力主义的互动、外在公私法的交融而展开;于后者,为达致黄河流域生态保护“良法善治”的目标,宜构建“形神兼备”的黄河流域生态保护法律规范体系,塑造“软硬兼施”的黄河流域生态保护执法体系以及建立“防治结合”的黄河流域生态保护司法体系。

流域法治的空间审思与完善进路

以空间视角推动流域治理是现代环境治理的必然要求。基于当前流域法治存在流域立法未能体现流域空间诉求、流域规划缺乏流域空间整体统筹、流域空间管理存在体制性障碍等空间失语现象,需要按照"价值遵循—治理工具—组织基础"的分析框架,确立流域空间高质量发展的目标,坚持"人—地—水"和谐的流域空间法治基本理念,遵循整体统筹与分区管治相结合、目标引领与底线约束相结合、利益配置均衡与权责关系明晰相结合的基本原则,在此基础上通过流域立法、规划、管理体制、协调机制的改革、调整和完善系统推进流域空间法治进程。

江西省流域生态环境保护法治成效和历史经验

新中国成立以来,江西省流域生态环境保护法治发展主线逐步清晰,理念上实现从水环境单要素保护到流域整体治理跨越,立法上从笼统流域污染治理到流域生态预防修复并重,执法从分散管理到职权统一集中,司法从传统审理模式发展到流域环境司法专门化,江西省流域生态环境治理成效取得了长足的进步。在“长江大保护”的背景下,江西省流域生态环境保护仍存在地方立法缺位、部门间协同治理难、流域司法预防功能不足等挑战,江西省流域生态法治亟须进一步坚持流域整体治理理念,完善江西省地方性流域立法,坚持党政同责并探索统一管理的流域治理机构,积极创新预防修复并重的司法机制,从而更好地推进江西省流域生态环境治理在法治轨道上合理平稳地运行。

流域治理的空间转向——大江大河立法的新法理

大江大河立法的新时代任务和区域一体化发展的新时代背景给流域治理预设了全新的空间观。这种空间转向需要凝练新法理来定义流域治理的重大问题,塑造新的解决方案。空间观是流域治理法律体系发展的内在视角,对空间功能的识别也将是流域法治发展的基本逻辑。面向新空间观拓展流域法治,既需要以大江大河立法的形式开展法治创新运动,也应当围绕“政府—流域”“中央—地方”“地方—地方”三重空间关系推进流域法治一体化,还要根据新发展理念推进空间法治的现代化。其中,精准配置流域空间的多重权利体系,恰当安排垂直和水平两个维度的权力结构,系统化解流域空间的结构失衡风险、功能紊乱风险、生态失序风险,将是流域法治拓展的基本方向。为此,可以深刻把握“中央统筹立法—地方协同立法—地方共同立法—地方特色立法”多元多层的制度创新路径,形成从总体到地方的流域空间法治推进方案。

论流域水环境治理的科层型协调机制

流域水环境治理的科层型协调机制通常可以采取流域管理机构、流域法治、绿色GDP政绩考核制度以及一体化行政区划等实现形式。不可否认,科层机制借助这些实现形式确乎可以有效协调流域水环境的跨界合作治理,在对中央集权历史记忆深刻的国度,例如我国,由科层型协调机制在流域水环境治理中占据主导性地位,通常也是较为便利的选择。不过,受制于完备信息以及零监督成本的苛刻前提假设,科层型协调机制亦存在着明显局限。

央地事权划分视角下流域生态治理的法治进路

流域生态治理是我国生态文明建设的重要内容。明晰流域生态治理中的央地事权配置是重要基础和保障。我国宪法以及相关法律已为流域生态治理提供了一般化的央地事权框架,但未能回应流域的复合空间系统属性。《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国黄河保护法》等专门流域立法虽初步划分了特定流域治理中的央地事权,但囿于条款的原则性,具体事权划分不清晰、中央与地方流域协同治理难以操作等问题并未得到妥善解决。构建我国流域生态治理的事权配置机制,应秉持权责利相匹配、适度弹性化等理念,并就中央地方的纵向事权作出科学划分。此外,还应从资金保障、协商沟通、与其他制度的衔接等方面完善流域生态治理事权的配套保障机制,建立与现代流域生态治理体系相适应的央地事权划分模式。