强化法治思维努力用好先行先试立法授权——浦东新区法规制定工作的实践与思考

浦东新区法规是全国人大常委会授权创设的新的立法类型,新修改的立法法进一步确立了其在中国特色社会主义法律体系中的地位。推进浦东新区法规制定工作,要从技术层面、价值层面、形式层面把握好功能定位,要立足改革任务部署、攻坚实践、先行探索开展制度创新,要统筹好先行探索与改革导向、自主变通与法治统一、局部试验与整体推进、大胆试闯与风险防范的关系,用好用足立法授权。

论海南自由贸易港法规制定机制及其实施——兼论与浦东新区法规的比较

《中华人民共和国海南自由贸易港法》第10条首创了海南自由贸易港法规这一新型地方立法,其三款分别描摹了整体制度轮廓、聚焦社会主义法制统一与变通的均衡、明确界定特殊立法范围及批准程序,三款的体系化诠释构成了海南自由贸易港法规制定机制的基础。比较海南自由贸易港法规与地方性法规、经济特区法规和浦东新区法规,可明确海南自由贸易港法规制定机制全面展开的相关制度细节。当前,对海南自由贸易港与自由贸易试验区及经济特区、自由贸易港与其他经济区域、《中华人民共和国海南自由贸易港法》与全国性法律、海南自由贸易港法规与《中华人民共和国立法法》第16条四组基础关系的规范回应不足,这源于海南自由贸易港法规制度实施准备不足、实施背景复杂、法律界限不清晰。2023年《中华人民共和国立法法》明确规定了海南自由贸易港法规,但具体规则增量仍然有限。在通过立法解释、制定配套法规、修改海南立法条例、制定单行海南自由贸易港法规以规定立法制度等方式系统回应的同时,更应正视其新型地方立法的典型样本身份,引入地方立法体制的全局性视角,探索先期方案夯实反应储备,并以此为契机助推地方立法理论发展。

新金融服务立法的思考——以浦东新区法规制定为视角

作为《区域全面经济伙伴关系协定》的成员方,我国面临着该协定生效后所带来的新金融服务业的开放,有必要完善本国新金融服务业的立法。这不仅是我国作为该协定成员方所承担的国际义务,而且可以为我国新金融市场走上良性发展轨道提供法治保障。上海市人大应充分发挥浦东新区法规立法“试验田”的优势,为全国新金融服务立法进行制度储备并积累立法经验。针对新金融服务立法,浦东新区法规立法可以包括:第一,扩大新金融服务主体,明确新经济企业的地位;第二,制定差异化的新金融市场准入机制;第三,创新新金融服务的监管制度与方式。

新时代地方变通立法的创新与规制——以授权上海制定浦东新区法规为视角

浦东新区法规是全国人大常委会通过授权决定创设的新型地方性法规,旨在比照经济特区法规,在非经济特区的浦东变通适用法律和行政法规,为我国地方变通立法制度开创了重要先例。从创设依据看,尽管在授权时缺少《立法法》的直接依据,但总体上遵循了宪法的职权范围和央地国家机构职权划分原则,与宪法序言精神相契合,因而具备必要的合宪性基础。鉴于变通立法与法制统一原则的内在紧张关系,法规的制定应当严控准入门槛,准确把握权限范围与变通幅度,建立健全备案审查和自我监督机制,着力实现预留创新空间、严守法治底线的总体目标与核心要求。

论浦东新区法规:以变通权为中心

浦东新区法规的授权立法是适应全面深化改革、贯彻重大改革于法有据法治思想的重大举措,可以为“3.0版改革”和引领区建设提供法治保障。浦东新区法规的生命在于“持法达变”:“持法”即需遵循宪法规定以及法律和行政法规基本原则,并受立法目的、空间、备案说明程序的限制;“达变”即根据改革创新实践需要变通法律、行政法规、部门规章,变通立法权不是先行立法权。浦东引领区建设需要用足用好变通立法权,但浦东新区法规也可能面临超出变通限度导致违法违宪、破坏法制统一沦为立法放水、有悖平等原则造成一市两法、法律位阶不明致使司法适用困难等方面的风险和挑战。

探究浦东新区法规变通的内涵与外延

国家基于全面深化改革的需要,全国人民代表大会常务委员会赋予上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的权力。根据全国人大常委会的授权,浦东新区法规能够在遵守宪法规定和法律、行政法规的基本原则的前提下,依据浦东新区改革实践的需要制定浦东新区法规,对法律、行政法规、部门规章进行变通规定。而为了界定浦东新区法规在我国社会主义法治体系的地位,便产生了探究浦东新区法规变通的内涵与外延的需要。运用文义解释与体系解释的方式,对变通的内涵分别从变通权力来源、变通对象、变通边界和变通程序等四个角度进行界定。从宪法基础与国家法制统一的角度对浦东新区法规变通的外延进行辨析,得出了浦东新区法规的变通符合形式层面的法制统一,但从实质层面法制统一而言,却无法得出肯定性的结论。

论浦东新区法规的性质、位阶与权限

浦东新区法规是我国“法规家族”的新成员,人们对它的认识还不充分,尚不能准确界定其在我国立法体系中的地位。浦东新区法规的性质、位阶和权限是逐层递进的问题,后一问题的解决取决于对前一问题的解答,且需要借助于“法规家族”成员的多维比较。从性质上看,浦东新区法规是典型的授权立法、广义的变通立法、重要的试验立法、特殊的地方立法。根据修正后的法律位阶判断标准,浦东新区法规的法律位阶与法律等同,甚至可以将其视为由地方制定的“法律”。从立法权限上看,浦东新区法规亦可涉及法律、行政法规保留的事项,可以变通部门规章,让浦东新区法规更能发挥立法试验的功能。在立法监督上,授权者对浦东新区法规的备案审查强度可谓宽严相济。

论我国立法被授权主体的扩容——以授权上海制定浦东新区法规为例

《中华人民共和国立法法》及相关法律只规定国务院和经济特区所在地的省、市人大及其常委会可作为立法被授权主体。这种狭窄的立法被授权主体范围,难以适应改革开放的现实要求。随着改革的深入,国家赋予许多地方先行先试的政策,各地对授权立法的需求也越来越迫切。为了顺应法治建设的专业化、精细化趋势,以及提高立法规范供给效率,扩大立法被授权主体范围,尤其向改革一线的主体进行立法授权,使其能够进行变通型立法,已成为必然。为此,必须完善相关法律,将更多主体纳入立法被授权主体范围,赋予其变通型立法权限,并明确授权立法的条件、监督方式等,使授权立法活动在法治的轨道上运行。

持续变通与创新的浦东新区法规——以《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》为说明对象

浦东新区法规以“变通”为其出发点和落脚点,变通起到彰显“试点试错、革故鼎新、先行先试”的重要作用。文章以一部聚焦小区治理、以规制为主的浦东新区法规——《上海市浦东新区推进住宅小区治理创新若干规定》为研究对象,提炼该部浦东新区法规的三处变通及五处创新。在推进立法工作的同时,也暴露出基层执法事权“一刀切、一窝蜂”、执法实操性较弱、无法实现立法目的、法规变通事项不透明等现象,从而提出应从实践面向出发,探索执法事权下放的细化划分、加强立法与执法的协调能力以及增强法规的透明度,赋予持续变通与创新的浦东新区法规更强的生命力以及实际操作性。

浦东新区自然人流动高水平开放亟需解决的法律问题

推动自然人流动便利化、自由化,是落实《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》,助力我国服务贸易水平提高的重要举措之一。然而,随着开放水平的不断提高,自然人流动规制体系中存在的法律问题愈发成为阻碍。未来可从由行政驱动转向立法驱动、将高水平开放作为政策导向、填补法律规则中的空白、解决现行制度中的冲突、简化外国人来华程序、完备国外职业资格认可制度等方面,推动浦东新区自然人流动的高水平开放。

试验性变通立法权的渊源、问题与完善

2000年《立法法》正式确认经济特区授权立法形式,2023年《立法法》修改,将浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳为全新类型。这三者皆是特定时代背景下赋予不同区域的试验性变通立法权。目前,此类立法权在实际运行中存在两大问题:一方面,授权规范不明确,存在着保留事项、立法限度等理论之争,实践中立法权滥用现象明显;另一方面,相应的监督制度不尽完善。当下,需要进一步明确试验性变通立法的授权规范,并构建事前、事中、事后的全面监督机制。

论先行地区变通立法的逻辑、风险与对策

我国先行地区变通立法产生于1981年,迄今为止其功能定位已更新迭代,相对应的立法主体也逐渐从单一走向多元。先行地区变通立法产生的法理逻辑在于它是我国法律演进的重要路径,制度逻辑在于它是协调中央和地方关系的重要制度,实践逻辑在于它是调和法律供需矛盾的重要手段。在先行地区变通立法实践中存在立法应急、过度变通、低效立法、守法负担加重、立法僭越、市场分割等主要风险,应当进一步明确变通立法权使用的后置性原则、比例原则来约束和规范变通立法行为,同时可以通过强化人大主导和先行地区间的协作、增加变通立法转换机制、将风险评估程序法定化等措施防范风险。

创制性地方授权立法的授权路径与权限边界——以新《立法法》第84条为视角

新修改的《立法法》第84条在经济特区法规的基础上,新增了浦东新区法规和海南自由贸易港法规两种法规类型。诚然,第84条对新法规类型的安排有待完善,但更应引起重视的是这三种法规类型已经形成规范意群,亟待在理论上提炼其特征,予以规范层面的回应。本文提出“创制性地方授权立法”这一概念,以期将三种法规类型予以统合,并选取授权路径与权限边界两个角度,对创制性地方授权立法这一规范意群的特征展开研讨。在完善授权路径方面,应在遵循党中央统一领导下统一推进,并区分“决定授权”和“立法授权”两种不同的模式;在权限边界上,从宪法视角对“遵循法律和行政法规的基本原则”和“受《立法法》第11条的限制”展开分析,认为二者均是“遵循宪法规定”的贯彻和延伸,进而提出“遵循宪法规定”才是创制性地方授权立法的权限边界。

《立法法》修改背景下临时仲裁的引入路径

引入临时仲裁能够克服我国与外国在承认与执行仲裁裁决方面面临的不公平和不对等的问题,提升我国海事仲裁的国际竞争力,并且有利于改善我国投资与贸易环境。在《仲裁法》仅承认机构仲裁的背景下,《最高人民法院关于为自由贸易试验区建设提供司法保障的意见》对临时仲裁的承认缺乏合法性依据。在《立法法》修改之前,我国仅能通过修改《仲裁法》引入临时仲裁;《立法法》修改后,还可以通过暂停《仲裁法》第16条和第18条在自由贸易试验区的适用以及通过经济特区法规和浦东新区法规变通《仲裁法》相关规定引入临时仲裁。综合比较三种引入路径的利弊,通过经济特区法规和浦东新区法规变通《仲裁法》相关规定的路径最佳。

关于绿色金融地方性立法的思考

2020年9月22日,习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上向全世界庄严宣布中国“30·60双碳”目标后,深圳、湖州等地绿色金融条例纷纷出台。2021年4月23日,中共中央、国务院发布《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》。同年6月10日,十三届全国人大常委会第二十九次会议表决通过了《关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定》。本文在简要介绍国内外绿色金融政策基本情况基础上,重点阐述“双碳”目标提出以来我国绿色金融政策框架的演进过程,分析上海制定绿色金融地方性立法的必要性,通过比较深圳与湖州绿色金融地方性立法的特色,探讨如何充分运用浦东新区法规的立法授权,制定上海浦东绿色金融地方性法规。

“调法调规”的制度定位、效力特性与法治保障

通过《立法法》的两次修改,“调法调规”实现了制度规范表述的相对完整化。其在制度定位上与法律法规修改有明显区别,也与地方涉功能区立法权的扩张有着相对不同的制度目标。而对“调法调规”效力特性的分析,又有助于发现其与涉功能区立法权的趋同与法律法规修改的关联。“调法调规”的功能场域面向改革,具有普遍性。“调法调规”关涉的规范类型不限于法律和行政法规,通过对中央立法的“调”带动相关规范的“调”,同时带动地方立法的“立”与“修”。“调法调规”建构于国家全面深化改革的背景下,与其他改革战略能形成共振,同时促成“立法+政策”共同修改、交相辉映的合力。产生于改革过程中的“调法调规”本身仍需要制度保障,同时需要提前做好“调法调规”规划与工作计划,提升法治监督的水平,进而与现有制度形成良好衔接。