关于渤海特别法的执行体制的思考

制定渤海特别法是目前海洋管理部门与学界关注的热点话题,而其中执行体制的规定则是制定这部法律首先需要解决的难点问题。权威数据显示,现行的法律在现行的执行体制下的实施没有对渤海产生理想的管理效果。因此,讨论渤海特别法的执行体制就要选择新的体制。影响渤海特别法执行体制选择的决定性因素有三个:第一个是自然因素。渤海是一个半闭海,是我国唯一的内海,构成一个独立的环境单位,渤海作为一个完整的大生态系统,这就要求把渤海当成一个整体来对待。第二个是行政区划因素。渤海沿岸有4个省和直辖市,与渤海环境管理有关的共有10个省、自治区和直辖市,这些行政区划单位管理上存在的"搭便车"的可能,从而导致"公地的悲剧"。第三个是管理层级因素。从中央、省市自治区到市、县,构成渤海管理的"四级宝塔",这"四级宝塔"却并不总是一个保持高度一致的执法体系。在这三个因素存在的前提下,首先,渤海特别法应当选择目标导向的执行体制,将渤海环境管理作为目标,通过目标的约束促发执法者的积极性,再由执法者调动行政相对人的行动。其次,渤海特别法应当选择共同负责的执行体制,建立一个由渤海周边行政区参加渤海环境管理机关,各行政区对渤海环境管理共同负责。最后,渤海特别法应当选择政府责任的执行体制。渤海环境保护是政府责任,而不仅仅是政府职能部门的责任,应当把法律所要求的渤海环境保护融入有关层级的整个政府政策的统一体中,使之始终与其它政策相互影响、相互协调。

论渤海特别法的构建——以康菲溢油事故为视角

20世纪80年代,鉴于渤海地区的污染日益严重,有学者提出尽快建立"渤海海洋管理法律"的倡议,然而,至今仍没有一部专门立法来规范渤海环境治理。2011年6月渤海特大溢油事故的发生,加速了渤海污染的严重性,也暴露了渤海环境事故预防与处置上的诸多问题,渤海立法迫在眉睫。因此,在介绍渤海特别立法的背景及进程的基础上,以康菲溢油事故为视角提出渤海特别法的构建设想是十分必要的。同时,借鉴外国相关立法经验并结合渤海地区实际情况,切实提高渤海特别法的执行力与可操作性。

渤海特别法的关键设置:渤海综合管理委员会

渤海特别法应当创设一个新的机构——渤海综合管理委员会。它应当成为渤海特别法的执行中心,也就是渤海特别法调整范围内的渤海管理事务(包括污染防治、资源可持续利用、生态保护、自然形态保护等)的执行中心,是决定用特别法保护渤海的设想变为现实的核心机构。委员会主要不是直接面对行政相对人的执法机关,而是决定与渤海管理有关的省、自治区、直辖市从渤海分享多少利益,为了渤海保护分担多大责任,决定如何治理渤海的机关。委员会由渤海全流域有关省、自治区、直辖市与有关渤海管理的国家职能部门的代表组成。委员会下设执行局作为常设机构,主要职能是执行委员会的决议,监督区内省、自治区、直辖市履行决议,组织实施委员会确定的管理项目,执行渤海特别法规定的其他任务等。

渤海特别法执行机构设计的国际经验借鉴

国际区域海公约中的执行机构建设主要形成了"单一区域性组织"、"缔约方会议+秘书处"、"缔约方会议+委员会"和"缔约方会议+秘书处+附属机构"四种模式。渤海特别法不应采用"单一区域性组织"模式。"缔约方会议+秘书处"模式中的秘书处和"缔约方会议+委员会"模式中的委员会相比,后者享有实际执行权。渤海特别法应优先选择委员会。渤海特别法可以考虑在"渤海管理委员会+渤海管理执行委员会"方案的基础上根据需要设立作为附属机构的科学委员会、监察委员会等。

对渤海环境保护特别法建设的新思考

以往的海洋环境保护法没有让渤海恢复"美丽",不能满足新时代人民对"美好生活的需要"。以往的"促进经济社会发展"的一般立法目标无法接受专门的渤海环境保护法。承认独立的环境利益、以"美丽"为建设目标的绿色发展理念支持按照环境保护需要为保护渤海环境制定专门法。我们已经具备以实现环境质量改善为目的为渤海制定专门法的条件:以环境质量为直接规制目标的环境立法设计理论已经创立,立法和政策制定已经采用了环境质量目标主义设计思路,一些环境保护实践已经运用了环境质量目标指挥棒。把全面深化改革对国家治理能力现代化的要求落实在渤海环境治理上,制定专门法应当成为渤海环境保护当然的立法模式选择。

关于设立渤海综合管理委员会必要性的认识

近年来,关于制定渤海特别法的呼声越来越强烈。作为渤海特别立法的积极拥护者,我们赞同以往著述中的一些观点,同时也认为在正式起草渤海特别法之前我们还有许多无法回避且尚未解决的问题。为渤海管理设立专门的机构就是这些问题之一。以往的渤海治理及环境保护从总体上来说是不成功的,主要原因之一就在于没有一个一体化的专门的管理机构对渤海实施综合管理。渤海已经和正在遭受的多重的损害不仅非单一行政部门或单一执法部门所能阻止和弥补,也非多个分头行动的部门靠分别的执法活动所能救治,只有通过综合管理才能奏效。这种综合管理主要包括三方面内容:一是对渤海、海岸带、近岸陆域管理做一体化的思考。渤海海陆之间存在着依存关系,脱离这种依存关系的单纯的陆上活动和海里活动都难以解决渤海环境问题。渤海水体覆盖的空间与海岸带、近岸陆域这三部分的集合构成了一个完整的渤海生态系统。必须把渤海视为一个环境整体,按照生态系统完整性的要求管理这个环境整体。二是对渤海的污染防治、资源可持续利用、生态保护实施综合管理。三是环渤海省市的协调行动:不管是部门之间的协调、地方之间的协调,还是部门之间、地方之间的双重协调都比分头行动更有利于渤海环境治理。现行管理体制下的任何一个部门都无法在自己的管理活动中把渤海连同海岸带、近岸陆域等当成一个整体来对待。对渤海实施综合管理的组织形式只能是建立具有综合管理功能的渤海综合管理委员会。由这个组织机构统一安排发展与保护两类事情,发展与保护的矛盾才能得到妥善的解决。

我国渤海污染防治法律路径探究

渤海是中国的最大内海,但工业的集聚排放对渤海环境造成了严重的损害。针对这一问题,我国各级立法与行政机关出台了一系列法律法规规章,形成了一套包括重点海域污染物排放总量控制制度、跨区域跨部门的环境污染防治协调制度与专项整治计划在内的渤海污染防治法律制度体系。但我国目前仍存在立法协作不足,配套立法落后,跨区域协调不足等问题。借鉴《长江保护法》立法经验,在渤海综合治理攻坚战已经取得重大成果的背景下,未来渤海污染防治的完善,需要中央层面制定渤海特别法,实行完善“湾长制”,完善重点海域排污总量控制配套立法,建立专门跨区域环境治理协作机制,从而将渤海综合治理攻坚战的成果固定下来,形成长效机制。