关于设立渤海综合管理委员会必要性的认识

近年来,关于制定渤海特别法的呼声越来越强烈。作为渤海特别立法的积极拥护者,我们赞同以往著述中的一些观点,同时也认为在正式起草渤海特别法之前我们还有许多无法回避且尚未解决的问题。为渤海管理设立专门的机构就是这些问题之一。以往的渤海治理及环境保护从总体上来说是不成功的,主要原因之一就在于没有一个一体化的专门的管理机构对渤海实施综合管理。渤海已经和正在遭受的多重的损害不仅非单一行政部门或单一执法部门所能阻止和弥补,也非多个分头行动的部门靠分别的执法活动所能救治,只有通过综合管理才能奏效。这种综合管理主要包括三方面内容:一是对渤海、海岸带、近岸陆域管理做一体化的思考。渤海海陆之间存在着依存关系,脱离这种依存关系的单纯的陆上活动和海里活动都难以解决渤海环境问题。渤海水体覆盖的空间与海岸带、近岸陆域这三部分的集合构成了一个完整的渤海生态系统。必须把渤海视为一个环境整体,按照生态系统完整性的要求管理这个环境整体。二是对渤海的污染防治、资源可持续利用、生态保护实施综合管理。三是环渤海省市的协调行动:不管是部门之间的协调、地方之间的协调,还是部门之间、地方之间的双重协调都比分头行动更有利于渤海环境治理。现行管理体制下的任何一个部门都无法在自己的管理活动中把渤海连同海岸带、近岸陆域等当成一个整体来对待。对渤海实施综合管理的组织形式只能是建立具有综合管理功能的渤海综合管理委员会。由这个组织机构统一安排发展与保护两类事情,发展与保护的矛盾才能得到妥善的解决。

渤海特别法的关键设置:渤海综合管理委员会

渤海特别法应当创设一个新的机构——渤海综合管理委员会。它应当成为渤海特别法的执行中心,也就是渤海特别法调整范围内的渤海管理事务(包括污染防治、资源可持续利用、生态保护、自然形态保护等)的执行中心,是决定用特别法保护渤海的设想变为现实的核心机构。委员会主要不是直接面对行政相对人的执法机关,而是决定与渤海管理有关的省、自治区、直辖市从渤海分享多少利益,为了渤海保护分担多大责任,决定如何治理渤海的机关。委员会由渤海全流域有关省、自治区、直辖市与有关渤海管理的国家职能部门的代表组成。委员会下设执行局作为常设机构,主要职能是执行委员会的决议,监督区内省、自治区、直辖市履行决议,组织实施委员会确定的管理项目,执行渤海特别法规定的其他任务等。