2023年《海洋环境保护法》的主要修改和内容解读

2023年10月24日,十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》),自2024年1月1日起施行。修订的《海洋环境保护法》坚持突出重点、问题导向、统筹兼顾的总体思路,在立法内容上着力满足海洋环境保护的特殊需求,在明确立法宗旨、海洋环境监督管理、实行海洋环境保护目标责任制和考核评价制度、海洋生态保护、防治陆源污染物对海洋环境的污染损害、防治海岸工程和海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害、防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害、支持公众参与等方面作出了特殊的规定,为持续改善海洋环境质量、建设海洋强国和美丽中国提供更精准的法治保障。有关部门应抓紧制定相关配套法规,深入开展普法工作,并强化相关的执法制度和措施。

基于健康保护的环境规制——以《环境保护法》修订案第三十九条为中心

我国现行以行政区划为基础、以部门分权为特色、以达标排放为核心的环境规制权配置,实际上是建立在经典科学还原论和决定论图景之上,难以契合环境健康问题所具有的风险与不确定特色,导致环境健康规制处于高度碎片化状态。《环境保护法》修订案第三十九条对此做出了回应,初步体现了健康优先、风险转向与整合取向的特点,标志着我国由基于污染防治的环境规制向基于健康保护的环境规制过渡。但由于该条仅是环境健康规制的纲领性条款,有必要通过专门立法予以具体化;在未进行专门立法之前,应通过对《环境保护法》修订案的体系解释推动该项工作。

《环境保护法》修订案之环境司法功能抽绎

《环境保护法》修订案为司法专门化理念、衡平性司法理念、预防性司法理念、判决优先理念等环境司法理念的确立奠定了基础。从制度设计来看,《环境保护法》修订案中的大量管制性条款为环境司法的运行提供了准据法依据,其中诸多条款构成了环境司法的特有制度支持系统和环境司法运行的合理期待。从环境法治效果角度考量,建立超越《环境保护法》修订案的环境行政与环境司法联动机制将是实现环境司法专门化发展的重要途径。

政府环境责任的法律确立与实现——《环境保护法》修订案中政府环境责任规范研究

经过重大修改后,我国新修订的《环境保护法》得以通过,这是我国环境法治进程中的标志性事件。为了应对严重的环境问题,《环境保护法》修订案全面规范了政府环境责任,强调政府在环境治理方面的职责和任务。这些条款反映了环境治理的实践需求,体现了环境治理的规律,具有很强的针对性。当然,《环境保护法》修订案中规定的政府环境责任,还有赖于政府环境职责的确立、政府环境责任的追究程序、公务员的权利救济制度等相关制度的完善。同时,整个社会生态文明观念的树立对于政府环境责任的实现也具有基础性的作用。

论《环境保护法》修订案中的保护优先原则

2014年《环境保护法》修订案确认了保护优先原则,但这并不意味着修订案鼓励不计代价的环境保护优先。国内外的环境法实践表明,极端化保护优先原则容易遮蔽环境问题的复杂性,不恰当地缩减行政机关的裁量余地。因此,实现保护优先原则,一要考虑协调发展理念的制约,警惕极端化环境优先价值;二要考虑在具体保护领域通过具体规定实施;三要考虑对地区竞争的影响。此外,还需进一步探讨其排除适用的例外情形。

我国环境行政罚体系的重心迁移与价值调适——以《环境保护法》修订案第五十九条“按日计罚”制度为中心

通过定量化的方法对比《环境保护法》修订案颁布前后当代中国行政法体系中环境行政处罚体系的基本构成、主要种类、处罚力度与幅度、整体分布等数据,可以发现《环境保护法》修订案第五十九条对于"按日计罚"的规定及其引发的后续连锁立法动向将会造成中国大陆地区环境行政处罚体系事实上的重心迁移。作为一种新的处罚形式,对传统的特定种类应科以金钱罚的环境资源开发利用行为,《环境保护法》修订案所规定的处罚力度与幅度骤然加大,随之而来的也有更大的环境行政执法风险。在此意义上,环境利用行为人的谨慎行为义务与环境行政执法人员的执法注意义务被强化。基于这种社会背景,与先前环境行政执法实效疲敝松弛的状况相比,这种迁移重新引发了在西方国家行政法中一度显赫的裁量正义问题的勃兴,并且以人的实践理性为基石的环境行政裁量基准体系构建的重要性得以凸显与加强。

我国环境决策中公众参与制度的立法分析——兼评《环境保护法》修订案的相关规定

《环境保护法》修订案首次明确将公众参与确认为我国环境保护的原则之一并确认了公众参与环境保护是一项程序性权利。然而,《环境保护法》修订案并未就公众参与制度作出框架性规定,而是将完善公众参与程序的义务施加给各级环保主管部门和其他负有环保监督管理职责的部门。鉴于我国环境决策中公众参与制度的上述立法进展,本文将结合国际公约及域外立法经验,从微观层面着手纵向分析我国在不同的环境公共决策层次上公众参与制度的立法现状。此外,本文也将横向分析我国地方法规、规章和部门规章中公众参与制度发育和形成的状况,在此基础上,厘清新法和既有法律法规所形成的公众参与法律制度框架,进而对《环境保护法》修订案中涉及公众参与的条文进行评述,更加明确地识别我国在公众参与环境决策相关立法方面的进步与不足,以便在"查漏"的基础上有的放矢地进行"补缺"。

跨行政区环境管理的再思考——兼评《环境保护法》修订案第二十条之规定

《环境保护法》修订案设立的中央政府统一领导下的地方政府合作管理的协调机制符合我国实际的情况,但也还有完善的空间。跨行政区环境管理是一个多面向的复杂问题,没有一个一劳永逸的最佳的制度,需要根据具体情况在多种机制中选择适应的管理制度;成功的合作管理通常来自于适应性的、自组织的过程,我国现阶段要解决的急迫问题是合作的前提——守法与法律的监督执行。

《环境保护法》修订案中排污者义务和责任条款的可操作性分析

《环境保护法》修订案中的排污者义务和责任条款的实效受到有关条款可操作性的制约,对可操作性的分析从法律的完整性、明确性和协调性三个方面进行。排污许可管理和环境监管部门的查封扣押权的规定属于法律不完整;建设项目未评先建的法律责任、重点排污单位监测和信息公开义务、企业事业单位制定突发环境事件应急预案的义务、建设单位充分征求公众意见的义务、超标超总量的法律责任等条款属于法律不够明确,相对而言,规定行政拘留适用的条款具有较强的可操作性;有关按日计罚的规定则和其他法律不协调。因此,有必要分别不同情况对有关条款进行落实、细化和解释。

新修订环境保护法构建生态损害预防机制的思考

基于生态损害影响的深远性、不可逆转性及克服传统生态损害赔偿制度缺陷等原因,在环境保护法中构建生态损害预防机制十分必要。我国新修订的环境保护法构建了生态损害预防机制的基本框架,但还存在一些需完善之处。从生态文明建设及环境保护法律制度发展来看,新修订的环境保护法应从明确界定生态损害概念与范围、强化政府生态损害预防责任、优化公众参与预防机制及完善环境公益诉讼等方面进一步推进生态损害预防机制的完善。

《环境保护法》修订案中环境行政功能之反思与批判

从环境行政功能审视,《环境保护法》修订案的立法技术趋于成熟,在诸多方面体现了对传统环境行政功能的更新和突破,如依托当代科学技术的发展,引入社会第三方主体参与,立法趋向精致化、合理化等。而从微观运行方面考察,行政权力在精细化基础上仍面临赋权大于限权、惩处措施不合比例原则等隐患。进一步规范行政权力,引入可替代处罚方案,是环境行政适应现代环境治理要求、体现多元共治与价值共生的必由之路。

《环境保护法》的前世今生

修订后的《中华人民共和国环境保护法》将于2015年1月1日开始实施,这部法律的前身是1979年《环境保护法(试行)》,基础是1989年颁行的《环境保护法》。1979年的《环境保护法(试行)》虽然不是此次修法的直接文本,但其作为中国第一部环境保护领域的综合性法律,在奠定中国环境保护法律制度体系基础的同时,也为后来留下了一些隐患,成为此次修法的争论的起因。1989年的《环境保护法》是此次修改的直接文本,这部法律的存废之争一直持续了20多年;在2011年年初人大常委会正式启动修法程序后,经历全国人大常委会四次审议、修改草案两次面向社会公开征求意见、从"修正案"到"修订案",创造了中国立法史上几个"第一"。最终通过的《环境保护法修订案》体现了十八届三中全会提出的建设生态文明,建立最严格制度的要求,确立了其在环境保护领域的基础性、综合性法律的地位,在建立生态环境保护法律机制方面实现了重大突破。

环境行政管制困局的立法破解——以新修订的《环境保护法》为中心的解读

我国环境行政管制存在着管制不足、不力和不能的困局。生态文明建设国家战略的提出及我国权力高度集中的政治、立法体制,为《环境保护法》的修订提供了机遇和社会政治基础。与环境行政管制制度的扩张与强化相比,修订后的《环境保护法》在环境行政监管体制规定方面存在明显不足;修订后的《环境保护法》对环境行政管制的监督和制约主要体现在行政机构内部监督与问责、人大监督与督促、司法监督与督促、公众与社会监督督促四个方面;修订后的《环境保护法》确立了公众参与的环境法基本原则,作出了公众参与建设项目环境影响评价的规定,对信息公开和公众参与予以专章规定,保障了公民在环境公共治理中的基本权利。

“按日计罚”条款未能进入环境保护法修正案(送审稿)的法律分析

2011年1月《环境保护法》的修订正式启动,引入"按日计罚"条款以增强法律的威慑力曾一度作为此次改法的创新制度进入了环境保护部起草的建议稿和全国人大环资委的草案稿,但是在2011年11月全国人大环资委向人大办公厅递交的送审稿中却被拿下。本文从拟增设的"按日计罚"的内容、立法目的、行政法性质以及与建议中的和现行法律制度的衔接等角度进行分析,初步得出以下结论:未达成对"按日计罚"的适用范围、处罚额度及考虑情节等具体内容的共识是按日计罚条款未能进入送审稿的原因之一;送审稿保留了草案稿中有关限期治理后的"超标收费"与按所造成的危害后果进行处罚的规定与拟增设的"按日计罚"条款存在潜在的冲突是"按日计罚"条款未能进入送审稿的主要原因;除了个别地区外,拟建立的按日计罚制度与目前"超标即违法"的法律责任制度的实践不存在冲突,应能衔接,不应成为立法者否决按日计罚制度的主要原因。本文认为按日计罚制度比目前送审稿建议的限期治理后超标收费与按所造成的危害后果进行处罚更能与现行的法律制度衔接,建议立法者再一次系统分析我国目前环境行政罚款的规则体系,从而设计更为合理的处罚制度,对送审稿进行进一步的修改。

关于修改环境法立法目的及相关内容的建议

在环保法进行修订之际,我们对环保法的立法目的、调整手段、调整范围等概念逐一进行梳理。环境法应该使用多种多样的手段促成人与自然的和谐,而建设生态文明的环境法的最重要的手段,是克服业已存在且愈演愈烈之势的人与自然不和谐的最有效的手段,也是环境法完成其基本任务的最重要的手段。

我国企业环境信息强制公开制度的发展与实践路径

企业环境信息强制公开是推动新常态经济"绿色化"实现的重要方式之一。我国新修订的《环境保护法》明确重点排污单位强制公开环境信息的义务,是对该项制度的创新发展。但在企业环境信息强制公开制度"落地"过程中遇到重点排污单位名录确定的随意性大、企业环境信息公开不规范、政府部门监管力度弱、企业环境信息公开违法成本低、公众监督有限等问题。要解决这些问题,环保部应制定《重点排污单位名录确定指南》;规范企业环境报告书编制行为;完善重点排污单位环境报告抽查制度;强制实施环境信息审计制度;对违反环境信息强制公开义务的行为实行"按日计罚"和"双罚制",并降低企业环境行为信用等级;实现举报法治化,并赋予公众对违反环境信息强制公开义务行为提起公益诉讼的权利。