海洋生态环境损害政府索赔的挑战与因应

在建设海洋强国的时代背景下,如何充分填补、有效救济海洋生态环境损害已然成为一个重要的法治命题。检视相关规范文本与法治实践不难发现,当前我国业已建立起以政府索赔为主导的海洋生态环境损害救济制度,但其在运行中却存在法理基础不清、法律定性不明等理论质疑,同时面临政府行权模式分散、索赔权与监管权“重叠”“冲突”、多元主体缺乏必要联动等实践困局。鉴于海洋生态环境的整体性、共享性及公共性特质,海洋生态环境损害政府索赔的理论基础应回归公法框架寻求合理解说,据此可将其定性为“公法性质、私法操作”的公权行使之新样态。就其规范进路而言,我国应结合国家机构改革之发展趋向,以新一轮《海洋环境保护法》之施行为契机,在海洋环境保护领域设置“分散式监管+集中式索赔”的权限运行模式,明确“行政监管优先、索赔诉讼补充”的行权规则,并实现政府部门、检察机关及环保组织等多元索赔主体之间的有效联动。

海洋生态环境损害政府索赔的诉权基础:反思与重塑

海洋生态环境损害政府索赔制度虽然已确立,但对其性质的认识并未统一。综合学界观点,发现分歧核心在于诉权基础的差异,而这种差异实质源于海域国家所有权私权化视角与海洋环境公益保护属性的矛盾。对相关论述进行分析后认为,海域国家所有权并非一种私法所有权,而是一种明示的公共财产权体制,其将海洋这种环境公共物品视为公共财产并防止其成为私法交易的对象,实质赋予国家的是以保护公共利益为中心的公权力。相似地,领海外国家管辖海域基于环境管制为公众保留了享有良好环境的公共利益,使海洋生态环境脱离自由获取,确立了一种隐含的公共财产权。因此,海洋生态环境损害政府索赔是一种基于财产权的救济思路,其将海洋生态环境视作“公产”,政府基于对公共财产保护和管理的公权力诉请救济,是一种公益属性的“公产诉讼”。在功能上海洋生态环境损害赔偿诉讼强调以“损害赔偿”完成生态修复,在诉讼顺位上应优先于环境民事公益诉讼。同时,海洋生态环境损害赔偿诉讼需实现与行政执法的衔接,完善诉讼前置程序,明确行政先于司法的救济顺位。

海洋生态环境损害政府索赔的角色定位与完善路径

加强海洋生态环境保护、维护海洋生态环境公共利益,是新时代我国海洋强国建设的重要内容与重大战略决策。实现海洋生态环境损害有效索赔的关键在于合理定位政府部门的角色,并据此明确政府索赔的路径。就其角色定位而言,政府部门在海洋生态环境保护领域呈现环境公益维护主体的身份。循此为进,可从公法规范中厘清海洋生态环境损害政府索赔的公法属性,明晰政府索赔权与监管权的行权规则,并实现多类主体、多项机制之间的有效协同互动,从而促进我国海洋生态环境损害政府索赔制度朝着规范化、法治化之路迈进。

生态环境损害政府索赔制度的性质与定位

我国正在推行的生态环境损害赔偿制度改革面临诸多争议:自然资源国家所有权作为请求权基础存在法理困境;政府同时享有行政执法权和民事索赔权导致逻辑悖论;政府索赔与公益诉讼制度关系不明引发适用分歧。尽管两大法系对于生态环境损害采取了公私有别的应对路径,但衡诸我国的现实情境,纯粹的私法责任或公法责任均难以实现事理与法理的平衡。因此,宜采取一种混合责任体制,目的是建立"公法性质、私法操作"的公益保护请求权,来源是国家的环境保护义务,适用对象应为责任人造成的所有生态环境损害,适用程序上应首先由生态环境主管部门采取"责令修复+代履行"机制进行公法救济,无法修复时则由自然资源主管部门进行金钱索赔,赔偿金用于替代修复。同时,为防止政府索赔出现恣意与专断现象,应通过环保督察、检察建议进行监督,并以社会组织和检察机关提起环境民事公益诉讼作为兜底。

生态环境损害政府索赔的诉权基础:反思与重塑

生态环境损害赔偿制度的构建与完善,必须首先准确界定生态环境损害政府索赔的诉权基础。将自然资源国家所有权作为政府索赔的诉权基础,在理论和实践层面均存在诸多问题。以淡化权利、强调义务的国家环境义务论对生态环境损害赔偿制度进行重塑是目前较为适宜的选择。基于国家环境义务构建的生态环境损害赔偿制度,在理论上可以弥补现行权利论作为诉权基础的弊端,具有必要性和可行性;以国家环境义务论为出发点构建的生态环境损害赔偿制度,有利于廓清生态环境损害赔偿制度的定位,优化生态环境损害磋商制度,改进生态环境损害政府索赔规则。

生态环境损害政府索赔权的优化适用

分析了生态环境损害赔偿制度中政府索赔权的法理依据;指出了特定政府部门基于自然资源国家所有权向责任者索赔,其法理依据并非传统民事主体对自身"物权性权益"的维护,而是国家环境管理职能的延伸;提出了生态环境损害政府索赔权的优化措施和建议。

生态环境损害政府索赔制度的困局与出路——以公私法融合为视角

我国正在推行的生态环境损害赔偿制度存在着内源性与外源性的问题,即以纯粹的私法思维主导政府索赔制度存在逻辑障碍,无法反映政府索赔制度的全貌,以公法模式应对生态环境损害也面临着适用困境。究其原因在于"非公即私"式的解释路径。随着公法与私法的交融渗透已成为趋势,可建立公法与私法协作的模式来解决生态环境损害政府索赔的理论与实践障碍。在理论上,政府索赔理论依据为宪法上的国家环境保护义务,可将索赔磋商视为一种体现合作性、对话性的协商行政;在具体的制度层面,宜采取一种混合责任体制,规范政府索赔的适用程序,完善问责机制推动积极索赔。

海洋生态环境损害政府索赔的挑战与因应

依照我国《海洋环境保护法》第114条第2款规定,行使海洋环境监督管理权的部门(以下简称“政府部门”可代表国家,对行为人主张海洋生态环境损害索赔。在传统法律框架下,此处的“政府部门”)通常是指国家海洋局。然而,自2018年中共中央《深化党和国家机构改革方案》出台以来,国务院不再保留国家海洋局,而是将该局的海洋环境监管职责分解至新组建的生态环境部、自然资源部等部门,由此导致海洋环境监管体制与执法机制发生重要变化,这对我国海洋生态环境损害政府索赔的法理基础与法治实践提出了新的要求和挑战。

海洋生态环境损害索赔与环境行政处罚衔接机制探究

海洋生态环境损害国家索赔与环境行政处罚具备不同的法律属性和法律责任,因在海洋环境监督管理层面上存有一定的重合性和关联性,给公法和私法的协同带来一定的问题和挑战。随着新《海洋环境保护法》的施行,有必要理顺两种制度之间存在的关系,注重在启动程序、主体职能、证据收集、赔偿规则等方面的协调联动,为海洋生态环境损害救济建立科学合理的衔接机制。

生态环境损害救济的路径调适及入典规则安排

目前我国生态环境损害救济路径包括以行政命令、行政处罚为主的行政执法路径,政府部门提起的政府索赔路径,以及环境民事公益诉讼路径。多路径并存的制度体系并非井然有序,存在法理基础逻辑障碍、制度衔接不畅、相关主体角色错位等困境。构建途径畅通的生态环境损害救济路径,持续改善环境治理,是当前促进我国生态环境保护与治理现代化的重要课题。法典化塑造的特定背景中,生态环境损害救济路径仍面临入典规则如何安排的新挑战。厘清生态环境损害救济路径中行政执法、政府索赔与环境民事公益诉讼的关系,尊重行政执法的首次判断权,以行政执法为首要选择,政府索赔次之,而环境民事公益诉讼作为补充。为保证路径内部逻辑一贯,并处理好路径之间的衔接,必须类型化区分生态环境损害赔偿路径,最大程度发挥制度合力。

生态环境损害索赔权请求主体问题研究

生态环境损害赔偿制度是践行习近平生态文明思想、实行最严格的生态环境保护制度的具体实践。生态环境损害索赔权请求主体是构建生态环境损害赔偿制度中的重要内容,而请求权是基础权利能够保护其所代表的利益的能力所在,是基础权利法力的体现。国家环境保护义务理论解释了生态环境损害索赔的请求权基础。但在实践中,该制度存在履职标准不明,影响损害赔偿效率的问题。生态环境损害索赔权请求主体的顺序应依照“行政执法优先、司法补充”的原则和“政府—检察机关—环保组织—公民”层级递进的索赔主体结构,对多元救济机制进行科学合理的统筹安排与优化适用,有利于最大激发社会保护环境活力,降低司法保护的外部损耗。

政府提起生态环境损害赔偿诉讼的权源反思与修正

生态环境损害赔偿诉讼是推动我国生态文明建设的重要制度创新。准确界定政府提起生态环境损害赔偿的诉权基础是完善和优化生态环境损害赔偿制度的前提。以自然资源国家所有权作为政府提起诉讼的逻辑起点,在理论层面遭遇难以合理解释的局面,从而导致行政权与司法权在生态环境损害救济领域的“错位”。司法实践层面运行情况也不甚理想,索赔主体资格混乱、随意扩大范围等乱象频发。以国家环境保护义务作为政府提起生态环境损害赔偿诉讼的权源基础,调适行政权与司法权的关系,限制“国家规定的机关”的范围,有利于廓清生态环境损害赔偿制度的定位,进而优化和改进政府索赔具体规则。

生态环境损害政府索赔权与监管权的适用关系辨析

生态环境损害政府索赔制度旨在解决环境保护"公地悲剧"引发的"企业污染、政府买单"困局,但也与行政机关可以责令消除、修复环境并适用代履行的规定发生矛盾,故政府索赔应限缩到生态环境无法修复、因而无法适用上述规定的情形。从法律的体系性和逻辑的一致性来看,宜在未来修改法律时进一步增加不能修复时责令赔偿的规定,并通过行政公益诉讼监督政府履行监管职责。

生态环境损害政府民事索赔的行政法监督

生态环境损害政府民事索赔主要包括调查、磋商和诉讼三个环节。政府进行生态环境损害索赔是履行宪法、法律规定的职责,而非寻求普通的民事救济,理应接受行政法的监督。生态环境损害政府索赔调查具有双重属性,应遵守环境行政执法关于调查取证的规定。生态环境损害磋商协议应定性为行政协议,遵守正当行政程序规定。生态环境损害赔偿诉讼属于环境行政执法型诉讼,对于这一环节的监督较为可行的办法是对整个索赔行为进行流程再造,强化和规范政府行政权力的行使。

我国海洋生态环境损害赔偿索赔主体制度研究

通过梳理国内关于海洋生态环境损害赔偿索赔主体制度的法律规定及理论研究,现行分散式的损害赔偿主体体系已不适应当前海洋生态环境保护实践的要求。针对司法实践中法院对损害赔偿诉讼的原告主体认定不一致等问题,有必要整合相关索赔主体的职能。分析海洋环境监督管理部门、检察机关以及社会组织三类主体在损害赔偿诉讼中的定位,提出索赔主体多元化、明确适格原告主体的起诉顺位、加强多元主体间联合协作的建议,以实现海洋环境利益的有效救济。

海洋生态环境损害:政府索赔权的法理审视与规范构造

海洋生态环境损害赔偿目标实现的关键在于政府索赔权的优化配置。作为政府索赔权正当性来源的国家环保义务与海域国家所有权,要求政府进行海洋生态环境损害赔偿应从公法规范中寻求合法性支持。新一轮国务院机构改革对海洋生态环境损害索赔主体的确定提出了挑战。《海洋环境保护法》的修订,应以生态环境和自然资源两大要素为基础,明确生态环境部与自然资源部在海洋生态环境损害赔偿中的权限分工,构建以生态环境部为主导、多部门协调的索赔机制,实现海洋生态保护与资源利用的衔接与优化。

国家机构改革背景下海洋生态环境损害政府索赔体制研究

海洋生态环境损害政府索赔机制是生态环境损害赔偿制度的重要部分。海洋生态环境损害政府索赔现状与2018年国家机构改革,对如何配置海洋生态环境损害索赔权限、优化政府索赔体制提出挑战。政府部门代表国家进行海洋生态环境损害索赔具有在私法与公法上的理论基础,索赔内容特定、目标多重。现行海洋生态环境损害政府索赔体制呈现分散式特点,可以自然资源部与生态环境部的组建与分工为契机,根据海洋生态环境综合管理要求与借鉴融合《生态环境损害赔偿改革方案》探索成果,以分散式海洋环境监管为基础,分阶段进行分散式索赔、分工式索赔与集中式索赔的体制优化探索,并通过相应的法律依据完善为保障,从而不断完善我国海洋生态环境损害索赔制度。

生态环境损害行政执法权与政府索赔权适用关系的冲突及协调

生态环境损害行政执法权和政府素赔权在生态环境修复领域存在冲突,根本原因在于环境行政执法权在实践中遭遇困境及对政府索赔权理论基础的不当理解。行政执法权具有专业性和及时性优势,但难以实现生态环境损害金钱赔偿。政府索赔权能够解决金钱赔偿问题,但无法保证生态环境损害救济的及时性。行政执法权与政府索赔权在功能上具有互补性特征,其冲突的化解.之道在于对各自适用范围的类型化分解,最终实现行政和司法两大机制的良性互动。

我国行政机关进行生态环境损害索赔的法律实践

2017年年底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,最高法院发布了《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。这两个文件明确了行政机关作为生态环境损害索赔的主体资格,提出了进行索赔的工作原则和适用的范围,为未来的生态环境索赔工作提供了依据。可以预见未来会出现大量的行政机关进行生态环境索赔的案件。鉴于从20世纪80年代开始我国就有了行政机关进行生态环境损害索赔的实践,此后其范围和内容都有很大的变化,所以有必要对生态环境损害索赔的司法实践和法律法规进行梳理和研究,为未来的索赔提供参考。

索赔与问责:生态环境损害赔偿制度设计的两难选择

生态环境损害索赔制度和生态环境行政问责制度是我国生态文明建设的一体两面,但是政府行政机关在选择索赔时存在两难困境,其中原因可以归结为生态环境行政问责具有基层效应、波及效应和严厉效应等三大特征。在暂时不能解决生态环境行政问责基层效应的前提下,应当采取依法问责化解波及效应、适度问责缓和严厉效应、完善问责推动积极索赔等措施,以应对波及效应和严厉效应,突破两难困境和健全问责机制。