我国行政机关进行生态环境损害索赔的法律实践

2017年年底,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,最高法院发布了《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》。这两个文件明确了行政机关作为生态环境损害索赔的主体资格,提出了进行索赔的工作原则和适用的范围,为未来的生态环境索赔工作提供了依据。可以预见未来会出现大量的行政机关进行生态环境索赔的案件。鉴于从20世纪80年代开始我国就有了行政机关进行生态环境损害索赔的实践,此后其范围和内容都有很大的变化,所以有必要对生态环境损害索赔的司法实践和法律法规进行梳理和研究,为未来的索赔提供参考。

海洋生态环境损害政府索赔的挑战与因应

在建设海洋强国的时代背景下,如何充分填补、有效救济海洋生态环境损害已然成为一个重要的法治命题。检视相关规范文本与法治实践不难发现,当前我国业已建立起以政府索赔为主导的海洋生态环境损害救济制度,但其在运行中却存在法理基础不清、法律定性不明等理论质疑,同时面临政府行权模式分散、索赔权与监管权“重叠”“冲突”、多元主体缺乏必要联动等实践困局。鉴于海洋生态环境的整体性、共享性及公共性特质,海洋生态环境损害政府索赔的理论基础应回归公法框架寻求合理解说,据此可将其定性为“公法性质、私法操作”的公权行使之新样态。就其规范进路而言,我国应结合国家机构改革之发展趋向,以新一轮《海洋环境保护法》之施行为契机,在海洋环境保护领域设置“分散式监管+集中式索赔”的权限运行模式,明确“行政监管优先、索赔诉讼补充”的行权规则,并实现政府部门、检察机关及环保组织等多元索赔主体之间的有效联动。

索赔与问责:生态环境损害赔偿制度设计的两难选择

生态环境损害索赔制度和生态环境行政问责制度是我国生态文明建设的一体两面,但是政府行政机关在选择索赔时存在两难困境,其中原因可以归结为生态环境行政问责具有基层效应、波及效应和严厉效应等三大特征。在暂时不能解决生态环境行政问责基层效应的前提下,应当采取依法问责化解波及效应、适度问责缓和严厉效应、完善问责推动积极索赔等措施,以应对波及效应和严厉效应,突破两难困境和健全问责机制。

中国生态环境损害赔偿索赔主体机制的探析

生态环境损害赔偿索赔主体的确定是生态环境损害赔偿制度的基础,只有明确了索赔主体,索赔程序才能启动,生态环境损害赔偿制度才能得到落实,受损的生态环境才能得到有效修复。目前中国生态环境损害赔偿索赔主体机制还处于初步探索阶段,存在着法律规定不完善、索赔主体范围单一、主体间分工不清等问题。因此,有必要在分析生态环境损害赔偿索赔权的理论基础上,借鉴国外的有关规定,从完善中国相关法律规定、扩大索赔主体范围、细化分工、明确索赔顺序等方面入手,进一步完善中国生态环境损害赔偿索赔主体机制。

环境损害救济体系的整合路径——以主体维度下的索赔与预防二分为展开

生态环境损害救济体系的整合,是全面维护生态环境的必要手段与实践需求,针对当前应对措施所存在的逻辑起点的偏离、救济时效的迟滞、救济效果的有限性等现实困境,主体维度下索赔与预防二分的整合方案,以行政手段为必要前提、确立索赔与预防诉讼的唯一适格主体、强调诉前程序的外部保障与自我纠错功能,具有制度规范层面、价值目标层面与制度功能层面的妥当性与契合性,得以有效避免诉权冲突、提高诉讼效率、实现环境损害的全面救济。