“监察建议”作为行政程序证据的效力及其法治化路径——基于裁判分歧的分析

“监察建议”能否作为行政程序证据,既有裁判观点存在重大分歧。通过对各级法院45份裁判文书进行实证分析发现,对于“监察建议”能否作为行政程序证据之所以产生分歧,是因为对“监察建议”的性质判断存在误区;对其作为行政程序证据是否违反“正当程序原则”以及是否抵触“证据排除规则”的认识不同。有鉴于此,实现“监察建议”作为行政程序证据的法治化可以将“监察建议”区分为“未进入行政程序型监察建议”、“行政程序启动型监察建议”和“待证事实认定型监察建议”。另外,通过修订《行诉证据规定》限制性地认可“待证事实认定型监察建议”作为行政程序证据适用,并且扩充“监察建议”的证据材料形式,可对其作为行政程序证据的效力进行补强。

监察建议公开的理论基础与程序构造

监察建议作为监察委员会重要的处置权,在促进廉政建设和履行职责等方面起着积极作用。尽管《中华人民共和国监察法》确定了信息公开制度,但监察建议尚未全面对外公开。基于监察建议权执行权本质的逻辑基点,加之对监督者监督的现实需求,以及回应制度反腐促进监察法治的社会期待,构成监察建议公开的理论内核。要推动监察建议公开,需要明确监察建议的终极性以确定公开可能性,处理好纪律检查建议、监察建议和纪检监察建议的公开关系以确定监察建议公开范围的“最大化”,明确监察建议公开对象的非特定性以扩大公开受众等实体问题。在此基础上,可通过明确监察建议信息公开的法律依据、组建监察建议信息公开平台、统一监察建议格式要求与写作要素、构建监察复议与行政诉讼双轨救济的程序机制,通过外部监督促进监察建议的反腐败制度目标转化为反腐败治理效能。

监察建议在监察全覆盖中的表现形态与规范运行

监察建议作为监察机关践行监察权的方式,是监察体制改革与监察全覆盖深入推进的重要体现。监察对象和监察事项的非特定性决定了监察建议的类型及其内容具有广泛性,需要结合监察法规定的不同场合予以区别使用。基于监察机关作为监察专责机关的基本立场,监察建议应聚焦于廉政建设与正当履职的功能定位,并在具体使用中与单位的廉政自治权保持一定的距离。监察建议应保证提出主体的依法行使,在建议内容上实现具体与抽象的协调性,注重监察建议实践运行的闭环路径,合理构建监察建议提出之后的救济机制,有益促进监察建议在监察实践中的规范有序运行。

监察建议书在医院高值医用耗材监管中的应用

高值医用耗材的采购、使用与管理等高风险环节的腐败行为是国家卫生健康委员会整治的重点,是公立医院廉洁风险防控的关键内容。本研究从高值医用耗材治理的重要性与必要性出发,针对高值医用耗材管理在遴选、采购等6个方面存在的突出问题,提出监察建议,向耗材治理的主体责任部门运营质量管理处发送监察建议书,并跟踪督促落实,从而使得高值医用耗材治理取得了一定成效。

论行政监察建议制度的完善

行政监察机关的行政监察建议行为,既是《行政监察法》授予该机关的一项法定职权,又是实务中被广泛采用的一种具体行政行为。本文依据相关法律和调研资料,从提高完善监察建议制度的认识、明确监察建议所涉各方的法律关系、落实监察建议适用的范围情形、规范监察建议的运行程序等四个方面,提出了进一步完善其制度运行的思考。

监察建议的法解释学展开——概念构成、适用范围与法律效果

在监察对象仅限于个人的制度背景下,针对监察对象所在单位提出的监察建议实质上延伸了监察权的覆盖范围,承担着从个案查处迈向领域治理的重要功能。通过对监察建议的法律规范和观点学说展开梳理,进而在法解释学工作中澄清其概念构成、适用范围与法律效果。在概念构造上,监察建议属于“对单位监察”而非“对事监察”,其发动具有附随性,其主体具有特定性;建议的指向内容须有针对“廉政建设和履行职责存在的问题”所作的平义解释和限缩解释。在适用范围上,现有学说和实务中主张的“问责建议”“处理建议”“纠正建议”“处罚建议”均不符合监察建议的概念构成;内容指向的“履行职责存在的问题”应根据是否属于监察机关专业领域而做不同标准理解。在法律效果上,监察建议相较于处理决定具有一定的“弹性”,可借鉴相关制度完善异议,提出程序与正当理由认定程序。

监察建议职权的内在机理与外在标准

监察建议是我国监察机关治理腐败问题的重要职权之一,《监察法》涉及的主要有四个条款,搭建了该项制度的基本框架,表现出公权性、合法性、治理性与程序性等特征。监察建议的类型化设置有两种路径:一是承前启后的承继进路,二是自上而下的政治进路。监察建议职权的本质是由对人监察向对事监督进行的适当延伸。在《监察法》具体实施过程中,宜将监察建议定位成“末端治理”过程中的“前端治理”手段,用以发挥其防范、效能与衔接功能。按法教义学的建构方法,监察建议职权在具体运行上应兼具合法性与合理性标准。

“监察建议”与监察法规范中其他“建议”的关系界定

监察建议是《监察法》创设的法律概念,是监察机关处置权的组成部分。与一般建议相比,监察建议具有强制执行的法律效力,被建议单位无正当理由拒不采纳将承担相应的法律责任。准确界定监察建议是规范监察建议权有效运行的前提。监察法规范中除了监察建议外,还规定了其他“建议”。其中,问责建议属于监察机关作出的处理决定;从宽处罚建议是《监察法》为实现监察程序与司法程序衔接的制度安排;履行前置程序建议是监察机关针对特殊身份的公职人员进行重处分的外部沟通方式;上述建议均不属于监察建议的具体类型。内部惩戒建议是监察权对内部惩戒权进行间接监督的必要方式,可纳入监察建议的范畴。

监察建议实施机制研究

《监察法》赋予了监察机关就监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题提出监察建议的权力。实践中,监察建议在推动监察对象所在单位以案促改、以案促治的方面发挥了重要作用。《监察法》关于监察建议的规定较为原则,《政务处分法》《公职人员政务处分暂行规定》及部分地方规范性文件中虽有涉及监察建议的具体规定,但相关规定既未形成完整的体系,也与《监察法》上的监察建议存在区别。这导致理论上对监察建议的定性、主要功能与适用范围的认识不一等问题。实践中监察机关在监察建议的适用情形、实施程序、监督约束方面的做法也不尽相同,统一规范的监察建议实施机制并未形成。为解决此问题,《监察法实施条例》就监察建议的适用范围、监察建议书主要内容等问题进行了明确规定,但其实施机制仍有完善的空间。要充分发挥监察建议的功能,既要在理论层面进行厘清,也需要在制度建设层面再进行统一规范,并注重具体实施机制的落实。

发挥监察建议在农副产品收购中的作用

发挥监察建议在农副产品收购中的作用程军，高军监察建议在农副产品收购中，针对农副产品收购中存在的问题，提出改进，加强管理，完善制度，堵塞违纪，违法漏洞等方面，起到了积极的作用。监察建议是射阳县供销社监察室参与农副产品经营，促进廉洁收购的重要方面，它有利...

用活监察建议书 做好监督“大文章”

十九届中央纪委四次全会强调,新时代强化政治监督的根本任务就是“两个维护”,国有企业作为我国经济发展的重要力量,企业纪检监察机关要时刻谨记把好双重监督关,在日常工作中履行好监督之责,加强对重点难点工作的监督,并出具监督建议书,以督促有关部门切实加强监管义务的履行,建议书中要就廉洁文化的构建以及有关部门监管漏洞等给出参考意见,防止和减少违规违纪甚至违法行为的发生,充分发挥监督保障执行、促进完善发展作用,为企业“育新机”“开新局”培育健康政治生态、提供坚强纪法保障。

高校纪检监察建议书的运用及效果提升研究

针对监督检查、审查调查中发现的问题提出纪律检查建议或监察建议,是省属高校纪检监察机构履职的重要内容,是新时期省属高校加强全面从严治党、加强对权力运行监督的重要举措。论文分析了省属高校运用纪检监察建议书的实践意义、存在问题和工作建议,为省属高校纪检监察机构提升监督效能提供了必要的依据。

监察建议功能的转型嬗变及其规范进路

监察建议不仅是纪委监委对公权力运行实施专责监督的“有力武器”,而且是落实政治监督具体化、精准化、常态化的有效方式。历经制度变迁,监察建议逐步具备了耦合“内部自治—外部他律”职权,整合“问题导向—标本兼治”效能;发挥着从“柔性建议—刚性约束”,从“具体面向—系统综合”风险预防的制度功能。但同时,监察建议也面临制度供给不足、执行悬浮化、结构性张力以及可能的嬗变异化等问题。完善并规范监察建议可从三个方面展开:制定统一规范的监察建议运行指导意见;推进监察建议内外部程序规范化建设以及完善建议型处置的控权约束机制。

监察建议“柔性”对事监督权的属性厘定与功能实现

监察建议尽管是一项法定职权行为,但它并非只具有纯粹的强制效力。从结构功能主义来看,监察建议区别于行政监察建议,更多地依靠柔性效力整合并维系监察权与其他权力之间的互动。监察建议具有"硬法"的外观、"软法"的内核,宜定位为相对柔性的对事监督权。从权力结构的功效来看,监察建议具有延伸、修复、治理功能,应以功能为中心构建延伸型建议、修复型建议,拓展治理型建议,并就制度预设目的和功能实现构建建议前的信息互通和听证申辩机制、建议中的说明理由和沟通反馈机制、建议后的责任分担和社会回应机制,以此解决监察实践中建议行使的强制性有余、权力间沟通不畅、结果有效性不足的问题。

基于监察机关法定职权的监察建议:功能、定位及其法治化

基于监察机关法定职权的"监察建议",应当区别于广泛意义上的监察"建议"来专门研究。监察建议以法治化反腐为逻辑起点,对监察决定无法触及的内容予以补充(督促型监察建议)、对内部处置明显失当的内容予以纠正(纠错型监察建议)、对个案暴露的廉政制度缺陷予以优化(整改型监察建议),从而成为监察全面覆盖与自主惩戒权之联结枢纽及标本兼治、综合治理之实现路径。监察建议的合理定位是立足监察职能、结合执法办案、遵循依法监察,避免沦为"一般监督",由此在性质定位上全面区别于行政监察建议。立法不宜对监察建议作开放式列举。监察建议的法律规制体系应从主体限定、前提条件、程序控制、异议程序和救济机制等五个层面共同构建。监察建议之设计实践还需维系既有宪制格局并尊重内部自治秩序,在惩治腐败行为、构建监察权威与尊重自治规律之间寻求价值平衡。

监察建议的双重功能及其宪法边界

监察建议是一种反射型监督,具有他制与自治相结合的协商属性,也具有附条件的强制处置属性。在协商治理层面,通过多元利益协调有效助推权力商谈的监督功能,发挥腐败治理的协同效应。在强制处置层面,具体性建议有利于纠正不当处分行为,抽象性建议有利于完善廉政制度规范。由于制度实践中监察建议的协商不足、强制有余,可能侵犯其他公权力机关的核心职能,应在《监察法》第62条"正当理由"范围内控制监察建议的宪法边界。具体而言,监察建议的运行应遵守正当程序、限缩涉人涉事范围、尊重职权法定原则,制定《监委会监察建议工作规定》。

《监察法》实施过程中监察建议的制度建构

在监察实践中,监察建议被普遍采用,但《监察法》只规定了监察建议的制度框架,无法满足实践需求。目前依托监察机关权威的实施方式,不仅存在规范性问题,而且极有可能使"建议"异化为"命令",从而导致腐败问题治理缺乏长效机制。为确保监察机关正当有效地介入被建议单位的改善过程,监察建议的职权行为亟需制度规范。监察建议的功能在于,在恪守监察职权界限的前提下,通过制度化的方式将对"人"监察延伸至对"事"监督。以此为逻辑起点,监察建议制度构造应从三个方面重点展开:设置以建议权限为基础的启动程序,防止监察建议越界;建立监察机关和被监察单位的沟通和反馈机制,在尊重被建议方职权的前提下增强对存在问题的共同理解;构造以"是否具有正当理由拒绝执行监察建议"为核心的责任追究机制,强化监察建议的合法化运行效果。

国家监察委员会职权的立法配置与逻辑思考

国家监察委员会的设立是腐败治理"中国模式"在完善与发展中实现由治标转向治本、由被动转为主动、由分散走向整合的一项重大体制与机制创新。国家监察委员会全面履行与优化腐败治理能力的关键在于监察委员会的职权配置及运行机制的立法设计。现行监察委员会试点改革方案在职权配置上存在闭合系统与博弈失势上的理论障碍,监督、调查、处置的三权运行设计尚缺乏整体性的权力指导与反馈性的权力依托支撑。借鉴监察制度发达国家与地区建构完整监察职权体系的有益经验,应当在正式的国家监察法中将立法建议权与策略制定权配置于国家监察委员会的职权体系。