监察法规的法律属性、位阶与规制——基于《立法法》第118条的学理阐释

2023年新修订的《立法法》在“附则”中对国家监察委员会监察法规的制定和备案作出了规定,但监察法规的法律属性、效力位阶及备案审查程序等问题则未具体展开。在中国宪制框架下,监察法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,也是监察法律法规体系中的重要内容。通过国家法规体系内部比较发现,监察法规是中国立法体制中的一种新型法规形式,其位阶应与行政法规、军事法规相当。加强对监察法规的法律规制,是深化国家监察体制改革和全面推进依法治国的重要之举,其具体规制路径是以监察法规的制定、实施、监督为着力点,修正《监察法》《立法法》相关条款,制定《监察立法工作条例》,健全新时代中国特色监察法律法规体系。

监察法规的入法之路:立法法的方案、理由及后续监督

面对监察法规的规范基础问题,建立在立法权与行政权二元区分上的传统法治理论,难以作出有效回应。遵循一般法治原理,监察机关立法权属于法律保留事项,2023年立法法修改增加关于监察法规的规定,具有必要性。此次立法法修改,选择参考军事法规而非比照行政法规的入法方案,充分考虑了监察法规的特殊性以及立法法的基本属性。一方面,监察权具有实在性,但行使这一权力的监察委员会同党的纪律检查机关合署办公,是否具备实体性存在争议。另一方面,纪检监察机关施行党政合署办公、一体化运作,监察法规整体上属于党和国家监督体系。立法法不具有超出宪法配置立法权的功能,不必对党政关系进行明确规定,而是可以将空间留给监察法。目前,监察法规在规范基础和实践运作上仍面对着一些挑战,这要求在深化国家监察体制改革中加强对监察法规的监督。未来可以考虑修改监察法,对监察法规的权限、程序以及监督机制等作出进一步规定。

《立法法》修改视野下监察法规的适用研究

《立法法》规定监察法规制定权之后,监察法规如何融入我国法律体系成为当前的重要课题。从适用规则、裁决机制和不相抵触原则三个方面,可以在立法法基本框架下初步构建监察法规的适用体系。监察法规的位阶居于法律、地方性法规之间,不高于行政法规,其异位法冲突采取效力优先规则;地方变通立法不违背效力优先,但不符合监察法规的价值取向;对于新旧冲突,需明确其生效要件和溯及既往情形。监察法规之新一般法与旧特别法冲突应由国家监委裁决,并增设程序性规定;即便监察法规与行政法规具有同等效力,仍可能面临近位法冲突,其纾解有赖于建立人大裁决、“府-监”协商和联合制定等制度。监察法规的合宪及合法性审查以“相抵触”为判断基准,同宪法和法律相抵触的规定应无效并予修改、废止或撤销,抵触标准包括形式和实质双重要素,审查强度需结合具体内容予以类型化区分。本次《立法法》修改为监察法规的实践探索预留了空间,从我国法律秩序结构的稳定性出发,可在有关备案审查制度的规定中初步明确其冲突解决机制,待未来条件成熟时作整体考虑。

纪检监察一级学科对监察法规的属性厘清与功能拓展——以《中华人民共和国监察法实施条例》为分析视角

从纪检监察一级学科视域对党内法规与国家法律、纪检与监察的关系进行全新解读,有助于进一步厘清监察法规的属性并拓展其作为反腐败法规范的专属功能。从属性厘清的角度来看,纪检监察一级学科在学科基本属性、核心理念和基础范畴三个层面分别对监察法规的性质进行了学理补强,回应了其可能兼具的党内法规属性。从功能拓展的角度来看,纪检监察一级学科为监察法规的制定与实施提供了更前瞻性的理念指引、更针对性的制度保障和更专属性的人才支撑,优化了监察法规作为反腐败法规范的独特功能。对监察法规的属性与功能的拓展认知,有助于推动构建更加完善的监察法规体系。准确把握纪检监察学科建设与监察法规体系完善之间的关系,是持续深化纪检监察体制改革的内在要求。

论《立法法》规定监察法规制定权

在《立法法》中规定监察法规制定权,首先要明确监察法规在何种程度上进入到《立法法》的调整范围,这表现为相关规定的详略选择。参照现行《立法法》对现有立法活动规范程度的差异安排,并结合监察法规的属性和监察立法活动的现实,《立法法》宜增设“监察法规”一章就监察法规制定权作出专门规定。在内部视角上,《立法法》明确监察法规的制定权限,包括执行性立法和创制性立法两类,同时以监察立法的民主化和科学化为指引,合理设计国家监察委员会制定监察法规的程序;在外部视角上,考虑到监察法规是我国法律体系的构成部分,《立法法》还需妥善处理监察法规与其他法律的关系,表现为对监察法规效力位阶的合理设定,因应监察法规的特征完善备案审查制度,以及规定国务院和国家监察委员会可以联合制定行政法规。

两法视角下监察法规制定权的属性检视

文章立足于2018年《宪法修正案》和2023年新《立法法》的双重视域,从不同法理语境下对监察法规制定权的属性进行剖析。文章认为,监察法规制定权在宪法层面承袭了监察权的新型、独立且复合的外在属性,在立法法层面与行政法规的比较分析中又呈现出效力位阶复杂性、权限划分谦抑性、协作分工必然性的内在属性。

监察法规范体系中的监察法规:功能面向与作用发挥

全国人大常委会赋予国家监委监察法规制定权后,衍生出执行性立法、补充性立法、创制性立法三种模式,这对于监察法规范体系的健全和完善具有重要意义。国家监察体制改革探索建构“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐败治理制度体系,监察法规在其中发挥着“不敢腐”的惩戒功能、“不能腐”的防范功能、“不想腐”的引导功能。监察法规功能的实现与作用的发挥需要处理好与监察法规范体系中其他法规范形式的关系。在处理与创设监察权的宪法规范的关系时,监察法规应当尊重宪法关于监委地位、职权、领导体制的规定,细化宪法中人权保障条款;在处理与监察法律的关系时,监察法规要以“法律优位”原则为指导,执行和实施监察法律,同时协调好不同法律的立法价值目标;在处理与党内法规的关系时,监察法规要将行之有效的党纪规范监察法规化、以纪检自我约束为蓝本建构监察工作自我监督约束机制、从纪法复合角度完善监察官制度。

国家监察委员会监察法规制定权:权限范围与制度构建

全国人大常委会以决定方式赋予国家监察委员会监察法规制定权,具有理论及实践层面的合理性基础。根据我国立法权扩容的惯例和现实考量,监察法规制定权的规范依据应遵循《立法法》初步确认,《宪法》最终确认的路径。监察法规制定权限范围包括执行法律规定和履行内部行政管理职责的事项。基于规范和实践需求,履行监察职责的事项应被纳入国家监察委员会的立法范围。监察法规制定权的规范运行,需在《决定》基础上进一步厘定监察法规效力位阶,完善制定程序、构建立法监督体系,以确保监察法规制定权与现有立法制度有效衔接。

监察法规抑或监察解释——《监察法实施条例》的位阶与定性

《监察法实施条例》究竟是“监察法规”还是“监察解释”?不仅关乎其称谓和准确定性,同时涉及其性质类型和颁行主体的确认。当然,这应当取决于其实体内容与权力机关的授权形式。从实体内容看,其应当属于“监察解释”,因为其是按照《监察法》逐条逐句进行一一解释的,显然这与以推动和执行法律为效能的“监察法规”不同。“监察解释”固然也有推动法律执行的作用,但其是以实体内容通过对法律的进一步明确性来推动法律执行的。而“监察法规”显然是通过具体运行的措施、程序和贯彻执行的过程来推动法律执行的。然而,目前全国人大常委会并未授予国家监察机关“监察解释”的制定权,只是授予其“监察法规”的制定权。诚然,二者的颁行主体都应是国家监察机关,而非立法、司法和行政机关。故国家监察机关解释《监察法》,只有期待全国人大常委会的“专项决议”或立法法来完成对其的明确规定或授权。

强政治性法律规范:监察法规性质问题再思考--以《监察法实施条例》为依据

《监察法实施条例》作为国家监察委员会成立后制定的第一部监察法规,呈现出了新的性质特征。这些特征进一步引申出学界对监察法规性质问题的思考,即监察法规可能具有的党内法规属性是否突破了法律规范的单一性质特征,而成为一种“新的法律渊源”。中国特色的国家监察体制决定了监察法规应属于一种强政治性的法律规范,其内容横跨党内法规和法律规范双重领域,承担着纪检监察领域党规国法衔接协调的重要使命。这是基于执政党权力和国家权力的内在一致性、党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公体制下监督关系的高度互补性和共通性,由此塑成了监察法规这一具有全新性质特征的法规形式。

论监察法规与中国规范体系的融贯

2019年10月26日《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》发布,明确国家监察委员会有权依据宪法与法律制定监察法规。监察法规从属于国家法律体系,同时又与党内法规体系、党和国家政策体系以及道德规范体系等存在密切联系,监察法规的诞生对中国规范体系尤其是上述4类体系必将形成冲击。为维护国家法治统一,尽可能减轻监察法规对既有规范体系的消极影响,必须努力实现监察法规与各规范体系间的融贯。为使监察法规与中国规范体系融贯得宜,监察法规应当依循原有规范体系已确立的原则和精神,坚持根本规范优位原则、规范保留原则、立规谦抑原则及程序正义原则,并在上述原则指引下,落实合宪性审查制度,努力实现监察法规与法律规范、相关党内法规及政策和道德的衔接协调。

监察法规的法律位阶问题研究

2018年先后通过的《宪法修正案》和《监察法》,使国家监察体制改革成果得以法治化。但是,作为最高监察机关的国家监察委员会,并未被明确赋予制定监察法规的法定职权。由于国家监察体制改革的不断深入和《监察法》贯彻落实的客观需要,2019年全国人大常委会以《决定》的方式,明确规定了国家监察委员会可以制定监察法规。在国家监察委员会获得监察法规制定权的背景下,监察法规的法律位阶便成了一个亟待明确的问题。通过借鉴行政法规的划分理论,对监察法规进行类型化,将其区分为职权性监察法规、授权性监察法规和执行性监察法规,进而准确厘定监察法规的法律位阶。

美国长管拖车气瓶安全监察法规介绍

介绍了美国运输部法规(即联邦法规第49章)中与长管拖车所用的DOT-3AAX和DOT-3T气瓶有关的法规和标准,包括气瓶的设计、检验、充装、符合条件的气瓶对某些特定气体的超量充装、气瓶的配管和安全装置、及气瓶安期检验等方面的标准、法规及免除令。

监察法规的界定及功能面向

作为由国家监察委员会制定,针对监察领域相关事项进行规定并且在全国范围内具有普遍拘束力的法规范形式,监察法规是对以《监察法》为核心的监察法规范体系的丰富和发展,在“自上而下”的监察法典化路径以及“自下而上”的法规探索化路径中均发挥着重要作用。国家监察体制改革探索建构“不敢腐、不能腐、不想腐”的腐败治理制度体系,监察法规在其中发挥着重要作用。在“不敢腐”的立法导向下,监察法规以落实落细日常监督、整合社会监督力量以及完善监察问责制度等作为重要的功能面向;在“不能腐”的立法导向下,监察法规以健全监察信息公开制度、特约监察员制度、请托事项报告制度以及财产申报制度等作为重要的功能面向;在“不想腐”的立法导向下,监察法规以完善廉政教育制度、强化公职人员道德操守等作为重要的功能面向。

监察法规立法规制探讨

国家监察委员会的法规制定权问题,本质上是我国立法机关和监察机关在立法上的权限分配问题。结合我国宪法体制、监察法治原理以及监察改革理念和监察组织原则,监察法规之存在本身具备宪制合理性,并在中国特色社会主义法律体系、监察及其他相关法律实施和党规国法衔接中发挥重要功能,在全国范围内具有普遍约束力。但是,现行《监察法》对监察法规及监察法规范性文件的制定主体与主体对应的制定内容尚不明确,制定的程序也仍为空白,唯有满足规制体系与合法内容之双重前提,监察法规之制定行为才具有形式合法性。制定主体层面,仅国家监委有权制定法规,监察规章不具正当性,各级监委及其办公厅(室)可以制定监察规范性文件,并避免“规章性质的文件”;制定内容层面,至少十类事项应纳入保留范围,非经授权不得补充或创制,绝对保留事项应严禁授权;制定程序层面,引入沟通与协商机制、关注决定与公布程序、构建与行政法规相统筹协调的机制、加快制定《监察法规制定程序条例》。

监察法规的法律地位及其规范体系

《监察法》确立了监察制度的基本架构,但并未对国家监察委制定监察法规的问题作出规定。国家监察委作为最高监察机关,应当拥有和国务院相同的立法权,可以就监察领域的相关事项制定监察法规。通过修改《立法法》,授予国家监察委立法权,有助于保障监察工作的规范化和法治化。

监察法规纳入备案审查制度的功能探析

监察法规纳入备案审查制度,对于补足备案审查制度中的最后一环具有重要的意义。考究监察法规纳入备案审查的功能,需要聚焦监察法规独有的规范品格,立足监察法规的具体性、载体性和衔接性,进而推衍其纳入备案审查制度的制度和规范的双重逻辑功能。制度意义上,能够通过缓和新权力格局的张力、加持反腐治理的效能以及熨平监察机关的运行褶皱消弭冲突;规范意义上,能够凭借审查的程序约束、审查的基准统一以及审查的价值传导实现整合,从而实现备案审查制度对监察规范领域的功能渗透。

国家监察委员会的监察法规制定权限:三步确界与修法方略

全国人大常委会通过决定方式授予国家监察委员会监察法规制定权,形成了以人大立法权为核心且以行政立法权、监察立法权和军事立法权为补充的更优的“一元三系”立法分工体系,监察权也得到了极大丰富,进而有利于织密权力监督之网。当前的紧要任务在于明确界定监察法规制定权限,以在推进监察法律规范体系立体建设的同时保障监察法规制定权规范演进。利用“三维考察+三层掘进”的阐释模型耙梳可以发现,目前国家监察委员会既可以为执行监察法律、监察直接相关法和间接相关法的规定,单独或者联合其他国家机关进行执行性立法,也可以在遵守法律保留原则的前提下,就领导性管理事项进行创制性立法,还可以基于全国人大常委会的专门授权,就法律的相对保留事项和监督性管理事项进行授权性立法。接下来应当在《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》的基础上对制定监察法规的立法权限、形式和备审等内容作进一步规范,以备我国《立法法》修改之需。

国家治理现代化之监察委员会案件管辖立法考量——以监察机关获得授权制定监察法规为背景

构建组织理性化的国家机构职能体系近年成为我国国家治理能力建设的关键性议题。国家监察委员会职权获得以国家机构职能设置为依据,监察委员会案件管辖研究是解决对国家监察委员会整体授予何种职权的问题,其立法研究的该当性蕴含正义、人权和民主的应然宪法价值。以解读监察委员会案件管辖的立法规范架构与意蕴为基础,探索监察法规中监察管辖制度立法规范设定需遵循的立法技术规范和限制性规定,进行修正思考。

煤矿安全监察法规的适用分析

根据煤矿安全监察法规的适用的定义和内容,分析了煤矿安全监察法规的适用法治原则、实体公正原则和程序公正原则,进一步阐明了煤矿安全监察法规的独立地位及其体制保障地位,有助于煤矿安全监察执法对法规的认识和理解。