城市开发边界的治理制度探索:基于省——县两级事权主体的设计

现有城市开发边界研究较多关注划定技术,较少研究治理制度。文章认为空间治理的主体失序是城市无序扩张的制度因素,也是城市开发边界制度需要解决的问题。主体失序包括"横向失序"(部门职责交叉重叠)与"纵向失序"(上下级政府行动失调)。自然资源部成立后,"横向失序"迎刃而解,但"纵向失序"还有待研究。在城市开发边界的纵向治理中,既要强调自上而下的贯彻落实,又要赋予地方政府发展的主动性。基于这一原则,文章建议简化纵向传导层级,弱化"市管县"体制中"地级市"政府的空间治理权,建立"省—县两级政府为主体"的开发边界治理框架。在这一框架下,开发边界的制定即是议定省、县两级政府事权边界的过程,在线位划定时,在评价的基础上应留下县级政府应对发展不确定性的弹性空间,并用规范的府际协商制度予以确认;开发边界实施制度的核心是明晰两级政府在不同空间开发边界内外针对不同用途(城镇、设施、乡村)的不同事权;作为一项公共政策,开发边界应该具备一定的调整机制,分为定期调整与不定期调整两类。