抗日根据地政权建设中的重要地方制度:行政督察专员制度

行政督察专员制度是各抗日根据地民主政权普遍实行的督察、管理县级及其以下政权的层级政府制度,它直接援引国民党地方行政层级中的专员制度,间接起源于土地革命战争时期介于省、县苏维埃政权之间的特区苏维埃政府制度。专员制度随着抗日根据地的形成、发展和壮大而得到了推行。专员制度及其管理经验对新民主主义革命政权的建设和中华人民共和国的地方政府制度建设产生了重要而深远的影响。

南京政府行政督察专员制度的法制考察

南京政府行政督察专员制度 ,是近代中国社会转型过程中的重要的地方政府转型与制度改革。就专员的资格与任期、职权与辖区、组织与经费等方面考察 ,专员制的法制功能是显而易见的。然专员制度的法律设计与实际状况之间无疑存在着一定的偏离状态 ,但这种偏离没有影响到该制度的基本运作 ,因而专员制度的法制状态应是正常的或基本正常的。专员制度是中国地方政府制度历史长河中发展演变的重要一环 ,也是中国地方政府从传统体制向现代体制过渡的重要一步。而且 ,专员制度的变革 。

民国时期的行政督察专员制度及其知识背景

行政督察专员制度是南京政府于20世纪30年代初所创设、后逐渐在国共各治区推行和实施的地方层级制度,对当代中国地方政府制度也产生重要影响。该制在民国时期随着国内局势的重大变化,在抗战以前、抗战时期和抗战胜利以后,相继发生了相应的变迁,在国共各治区也有不同的特征和命运。在行政督察专员制创设和演变的过程中,也不应忽视其与学术界流行的相关知识、观念的关联。

南京国民政府行政督察专员制度探析

南京国民政府初期，一改此前地方行政管理三级制发展的趋势，采取省县两级管理体制。而自1931年开始而后逐步确立并推及全国的行政督察专员制度，遂又使省县两级制发生了重大变革。在迄今有关民国地方政制的研究中，对行政督察专员制研究甚为薄弱。本文较为系统地分析了行政督察专员制创设的缘由，探讨了行政督察专员制酝酿试办之初创时期、分途并立之正式实施时期和统一体制及划一实施之定型时期诸阶段的历史概貌与演变轨迹，论述了行政督察专员制的历史地位和作用。

国民政府行政督察专员制的演变及特点

南京国民政府成立后,依据《建国大纲》,其地方行政制度最初采用省、县两级制。自1932年8月开始,国民政府在省县之间逐步推行一种行政督察专员制。该制实行初期按"剿匪"区和非"剿匪"区双轨运行,至1936年10月才基本实现统一。此后的抗战时期和国共内战时期,国民政府又对该制做了一些调整。直到1949年底,随着国民党在中国大陆的军事失败,该制最终退出历史舞台。从该制的演变过程可见其具有三个主要特点:其一,政治目的明显,军事色彩浓厚;其二,既违背《建国大纲》,又附会《建国大纲》;其三,从未实现全国一体化,实行区与未实行区始终并存。这些特点说明,该制系国民政府因特殊政治和军事需要,在全国部分地区推行的一种介于省县之间的地方行政制度。

论南京国民政府时期行政督察专员制度的渊源

民国时期,行政督察专员制度先是作为省县之间的一种辅助机构,继而演变成为省—行政督察区—县三级制。其演变的过程透示着民国以来地方行政体制的建设历程。但该制度在一定程度上并不是一种完全的创新,而是从以往的地方行政制度发展演变而来的。行政督察专员制度正是在继承中加入现代化的管理理念,使其具有现代化特点,为近代中国地方行政管理体制的现代化提供经验教训。

陕甘宁边区行政督察专员制度初探

行政督察专员制度源自于南京国民政府,抗日战争和解放战争期间在陕甘宁边区得以广泛实行和发展,边区政府依据实际需要,在领导体制和行政体制等方面对此加以创新,形成了具有边区特色的行政督察专员制度。这一制度及其管理经验对新民主主义革命政权的建设和中华人民共和国的地方制度建设产生了重要和深远的影响。

陕甘宁边区行政督察专员公署制度研究

第二次国共合作后,陕甘宁边区设立了行政督察专员公署制度。专员公署是边府的代表机关,它从无到有,不断发展壮大,逐渐成为边府与县政权之间一个重要的行政层级,是边府不可或缺的臂膀。它援引国民党地方行政制度,但经过中共的改造和创新,明显具有抗日民主政权的特色。与国民政府专员公署相比,陕甘宁边区专员公署是廉洁高效的政权组织,在艰苦的环境之下,中共专员公署建设出了高效廉洁的地方民主政权,发挥了在许多方面国民党专员公署无法比拟的作用。从专员公署制这一独特视角,我们可以看出,国共两党不同的历史命运。

对战后四川行政督察专员年度考绩的考察

通过对1945年-1948年四川专员年度考绩的考察,反映出战后四川行政督察专员的年度考绩工作已趋向规范与成熟,另外也反映出处于战乱时期的政府当局对专员的年度考绩主要以肯定、鼓励为主的历史实情。

国民政府行政督察专员任职资格与选任程序的法制考察

国家公务员的任职资格及遴选制度,是提高公务员素质之关键要件,亦为巩固国家政权之必需。行政督察专员亦属国民政府之公务员,国民政府为规范行政督察专员的任职资格及遴选程序,陆续颁布了一系列法律法规,冀图于从公务员制度建设方面确保行政督察专员选任之可靠性与可持续性。然而,由于各派势力为权力之争,使得各个不同时期行政督察专员的选任情况大相径庭。行政督察专员选任的实际运作情况,关乎对行政督察公署制度设计成败之评价问题。因此,对行政督察专员的选任进行考察,是十分必要的。

中共延安时期行政督察专员制度探析

行政督察专员制度是创设于中国近代的一项重要地方制度,在中国共产党延安时期得到了大力推广。延安时期专署的性质、人员配置、机构设置及人事管理都有了成熟的法律和制度依据。特别是在制度建设领域,体现了鲜明的延安特色:在领导体制上,坚持实行中国共产党一元化领导;在行政体制上,坚持首长负责制和民主集中制相结合。在工作方式上,实行上下结合方式。

中国公务员群体近代化建设探索——对南京国民政府行政督察专员存记侯用人员的考察

行政督察专员作为重要的地方行政官员,国民政府对其人选的选拔、任用经历了一个逐步规范的过程。通过对该时期行政督察专员任职资格的法制规定的分析及史料中不同时期四川专员存记侯用人员的年龄、学历、行政履历的考察,可知,当时执政者欲将专员群体控制在35—50岁、有一定学历、有相当地方实际行政管理经验的公务员阶层。

从草创到成熟:一个行政督察专员不同时期出巡日记的制度体现

通过对南京国民政府时期四川省第五行政督察专员1936年冬与1940年春的出巡日记对比考察,日记反映出:专员的施政主体角色意识由消极到积极,专员职权由仅属条文规定到实际履行。可见随着时间的推移专员制度经历了一个制度结构与事实结构差距逐渐弥合的过程,即从草创走向成熟的过程。

1936年南京国民政府行政督察专员制的统一

1932年8月,内政部和豫鄂皖“剿匪”总司令部分别设定不同的行政督察专员制,1936年10月两制正式统一。但两制统一实始于1935年7月,缘于浙、陕、甘三省自订专员制规程对内政部所拟专员条例的大幅度变更。嗣后在1936年3月新条例短期试行和5月十省地方高级行政会议各方一致肯定的基础上,蒋介石沿袭此前的一贯思路和做法完成专员制的统一。而各自为政的地方仍自行其是,侧面说明南京政府无法完成构建现代国家的任务。

再论南京国民政府行政督察专员公署职权与机构设置

相关史料显示,中央法规规定的专员的基本的、稳定的本职职权其实是制度设计者赋予专员公署的职权,而地方法规规定的专员兼任的临时职权与专员个人身份密切相关,与专员公署没有直接联系,不能界定为专员公署的职权。专员公署职权的履行与专员个人的施政态度、行政能力及行政环境等人为因素密切相关。专员公署已有明确的科层设置,制度设计者将其基本规定在一专员、一秘书,2-4科室,人员编制确定在30余人,与现代部分学者研究认为的人员编制数存在差距。

略论南京国民政府行政督察专员制

南京国民政府初期 ,地方政制采取省、县两级管理体制。但在实际的行政管理运作中二级制暴露出许多弊端 ,于是居于省、县之间的行政督察专员制 (简称专员制 )便适应客观的行政管理的需要而产生了。专员制对二级制作了一定程度的补救 ,使南京国民政府地方行政管理体制趋于科学化、合理化。但同时由于各种原因专员制本身也存在着种种缺点。

刘湘时期(1935-1938)川省行政督察专员制度探析

1935年2月,四川新省府成立,刘湘任省府主席。包括行政督察专员制度在内的"剿匪区"地方行政制度得以在川省迅速实施,对四川政权的统一和中央化起到了一定的积极作用。不过,由于川内派系林立,各种势力在行政督察专员制度的确立、专员的任命以及专区政权资源上进行了异常激烈的争夺,导致川省行政督察专员制度实际施行存在较大出入。

从分到合:国民政府的行政督察专员制度(1932—1936)

1932年,国民政府行政院和豫鄂皖“剿匪”总司令部分别公布了一个“专员条例”,其内容有重要差异。在两个条例的表层差异背后,隐含着理政观念的冲突。在1933年至1935年期间,“剿总条例”影响不断扩大,“行政院条例”则趋于沉寂。由于国民政府内部不同派系权力的消长和不同治理观念的博弈,1936年国民政府行政院公布了《行政督察专员公署组织暂行条例》,同时宣布废止1932年颁布的两个条例,确立了统一的行政督察专员制度,使其成为省与县市之间近于“实级”的一级政府。国民政府行政督察专员制度的实行,具有政治制度演变史上的合理性和复杂性,也显示由当时政治社会环境所决定的具体得失。