科层压力、变通执行与基层减负——基于中山市T镇的调研分析

在不断加强基层治理体制机制创新的情境下,社会治理重心不断下移,不仅使基层部门所承担的工作量远超制度文本所规定的任务要求,也导致中央为基层减负的政令执行面临诸多挑战。在科层制体系中,上级政府通过权威推动,以强化问责的方式施加执行压力;基层部门不断自我加码,以拔高考核指标来预留弹性空间;对基层干部实行动态考核,以不定期督查的方法监控全过程,由此形成了自上而下的科层压力链条。为了缓解考核任务的压力及规避被问责的风险,上级政府与基层部门签订责任状分级避责,纵向部门通过讨价还价来减少自身工作量,横向部门采取合谋应对模糊执行的变通策略。这种选择性执行方式不仅弱化了中央政令的权威性,也导致为基层减负的政策在执行中偏离了制度设计的初衷。

德治科层与超越科层化的国家治理现代化——基于中国共产党的国家治理经验

国家治理现代化是中国式现代化的重要内容。区别于建基于法理性权威基础之上的科层制理想,中国共产党在引领国家治理现代化实践中形成了以“科层为体”的法治基础建构和“德治为用”的权威治理协调机制,构成了德治科层的本土类型,实现了大国治理传统和科层制经验的融合与转型。近年来,由于缺乏对德治科层现实情境的认识,在治理现代化实践中出现了科层理性扩张和德治权威消减等现象,造成了形式主义、基层负担过重等问题。基于此,国家治理现代化应注重法治与德治的辩证统一,在治理精细化的同时充分发挥德治权威在大国治理中的积极意义,保持科层治理的规范性、灵活性和整体性优势。

从科层逻辑到圈层逻辑:城市基层治理的新样态及其影响

随着总体性社会向复杂性社会转型,城市基层治理面临着治理对象的分散化、治理结构的碎片化和治理事务的复杂化困境。国家开始寻求建构以执政党为中心,多元治理主体叠加的复合型治理结构,提升基层治理效能。由于这种新兴治理形态遵循的是“跨圈合作、跨层联动”的治理逻辑,因而被称为圈层结构。结合对F市党建引领“双驱三化”社会治理创新,J市“一核四治”城市基层治理创新和L市“党建+”引领社会治理创新三个典型案例的分析,发现圈层结构凭借空间互动、平台贯通和激励驱动机制,实现科层到圈层逻辑的转换。总之,这种以执政党为中心的圈层结构为重新认识政党组织和重新思考基层治理,为把握中国之治的时代密码提供了新的理论思路。

科层超越与协商共治:基层治理现代化的本土叙事

中国式现代化命题为基层治理提供了范式指引。基层治理现代化中“以人民为中心”的治理思想具有深厚的传统文化底蕴、坚实的理论根基和有效的实践探索三重逻辑。基层治理现代化的既有研究大多依循西方的科层制框架和“国家—社会”二元理论展开,以单一科层制为基础的基层社会实践面临着过度行政化问题,表现为基层治理的碎片化、封闭化和等级化。走出纵向科层制理论范式的进路本质上是整合国家与社会的二元关系。我国基层治理现代化应超越科层本位,跳出国家与社会二元思维,在中国式现代化范式引领下实现协商共治的路径依归。基层协商共治模式的运作逻辑在于:决策共商,以行动共谋汇聚民心民智民意;主体共建,以共同参与筑牢“一核多元”体系;资源共治,以资源互嵌规范基层社会秩序;成果共享,以利益协调激发内生治理活力;责任共担,以权责统一明晰基层责任划分。

科层组织非制度化扩张的生成逻辑--以镇(街)政协机构为考察对象

中央编办文件和《政协章程》都明文规定“乡镇不设政协机构”;但近年来镇(街)政协机构在全国范围迅速扩张,却没有机构和人员编制、财政预算等制度化资源,性质上属于典型的科层组织非制度化扩张现象。在基于权威性和政治位序双重维度构建2×2类型矩阵的基础上,选取南京、广州、娄底和顺德为代表性案例,系统考察镇(街)政协机构设置的具体做法和典型特征,研究发现:镇(街)政协机构扩张遵循三重逻辑,即通过委员属地化管理和机构下沉提升履职成效和话语权的发展逻辑,通过借势政治话语和借力市县党委获得正当性的合法化逻辑,以及通过汲取非制度化资源的吸纳逻辑。当前镇(街)政协机构面临着代表性、合法性和可持续性等亟待解决的难题,如何从理论上创新性解释、在实践中突破既有限制,决定着镇(街)政协机构的健康发展和未来走向。

理解副职:科层上下何以联动

“副职”在中国设立已久,自组织建制及层级体系出现以来,副职就伴随着组织系统运行而产生:如秦汉时期设置的郡尉、县尉,唐朝设置的侍郎,明朝设置的有同知、县丞等,都为副职制度添上浓墨重彩的一笔。而在当代政府的组织架构设计中,副职制度仍在发挥功效,如“省长”“局长”“主任”等职务往往设置多位副职分管,从而高效履行行政职能,实现特定辖区或事项的有效治理。作为官僚体制运作体系的重要组成部分,副职涉及公共政策的议程设置、制定和执行等全过程,是科层组织得以正常运转的组成要素。

数字技术驱动科层组织领域化运作的逻辑——基于浙江“基层治理四平台”的案例分析

数字技术驱动下科层组织如何运作是值得关注的重要问题。基于浙江“基层治理四平台”的案例,研究提出“领域化运作”的概念阐释数字政府运作逻辑的倾向,即数字技术驱动下科层组织愈来愈按照模块化或系统化的思维构建决策与行动的策略和方式,以强化对现实问题的整体性回应,表现为行动模式由条条分割到块块融合、组织关系由线性联系到交互网络、功能价值由追求部门绩效到整体效能等。“领域化运作”倾向是对传统科层组织部门化运作的超越,有助于增强对复杂社会问题的回应,但也面临着科层体制惯性、数字技术应用以及技术简约与现实复杂之间张力的束缚。领域化运作逻辑拓展了数字政府治理的研究视角,为理解数字技术驱动下科层组织变革提供了新的解释框架。

集体产权制度改革推动了乡村治理的现代化吗?——基于产权科层的视角

集体产权制度改革与乡村治理现代化之间并非单向的线性关系,而是多层相关的循环关联,并且各产权科层之间具有相互嵌套性。随着集体产权制度改革的深入推进,“人地分离”现象更为普遍。与此同时,扩权赋能使外部主体不断介入集体内部,导致行政村、农民集体和集体经济组织三者的功能差异越来越明显,且重合度日渐降低。从产权科层嵌套的视角看,个体层次的权利叠消、集体层次治理主体的异质化、国家层次治理规则的虚置化等问题凸显。为了实现乡村治理现代化的目标,集体产权制度改革应采用动静结合、两权分离等方式对多元治理主体进行类型化赋权,在个体层次实现多元主体共建共治共享的治理目标;在集体层次应按需拓展产权的权能,并对村民权、成员权和股东权进行规范化分置,实现效率与协调的目标;在国家层次应对多元利益主体的权利以及多元治理主体的职能进行明确划分和界定,保障治理规则的实质性运行,从而实现乡村治理制度化和规范化的目标。

马克斯·韦伯的科层论

马克斯·韦伯(1864——1920)是德国著名的资产阶级社会学家、政治经济学家、法学家和哲学家。 马克斯·韦伯作为社会学的奠基人之一而蜚声于西方社会科学界,他的许多理论观点对西方社会学和哲学产生了很大的影响,他的思想已渗透到当代西方社会的各个领域,是人类知识遗产的一部分。 科层化的理论(简称科层论),是马克斯·韦伯独创的社会学理论。科层论所论述的科层制,乃是—种具有专业化的功能,具有固定的规程和权威分等的正规组织,是一种在结构上分科执掌、分层负责的合乎科学的社会组织。由于韦伯对科层化的形成和发展的精辟分析。

督查机制:科层运动化的实践渠道

在对中国行政体系的研究中,学界普遍关注到存在科层治理与运动化治理两种模式,但是对两者如何矛盾性共生的问题却缺乏明确的分析。对于地方政府来讲,实现科层运动化是有效治理的关键,所以,必须有专门的机制协调两种治理模式间的张力。研究发现各个地方政府中广泛存在督查机制,其所发挥的主要功能即是实现两种治理模式的连接。在传达重要政策文件、处理部门间矛盾、追踪重点工作和解决疑难问题时,督查机制都有可能被启动,在横向层面协调部门间关系,在纵向层面贯彻上级决策。通过督查机制的运作,行政资源被重组,能够协调集中,成为实现科层组织运动化治理的基础。

学校科层式管理的困境及出路

以科层式管理理论来审视我国的学校教育,可以发现,我国的学校管理也主要是科层式的管理,主要表现为:层级化、官僚化、数量化、制度化、专门化。无论在组织层面上还是在社会层面上,科层式管理都是形式理性的典型代表。对学校而言,面对稳定的、可预测的、相对单一的环境,科层制是较好的管理形式。但随着社会政治经济的发展,组织环境的变化,学校所面对的环境越来越复杂,必须不断地对学校管理进行改革,以适应不断发展的外部环境的需要。

科层制与项目制:高等教育治理“双轨制”的形成研究

"科层失灵,项目启动"是国家宏观治理方式变迁的有力概括。当前,项目制已成为一种新的国家治理体制。体制吸纳、嵌入与总体性支配惯习将项目带进高等教育的"中心",从而使高等教育被裹挟在项目制的规划框架之中。然而,项目制并非在颠覆性制度变迁中生成,而是在"保护体制存量,培育体制增量"的演进性制度变迁中"出场",形成了在体制内生发的"双轨制"国家治理模式。高等教育项目无法独立运作,而是在与科层制相互嵌套并受科层制控制中有效、顺畅运行。在国家宏观治理"双轨制"模式及高等教育项目的实践机制作用下,高等教育治理的"双轨制"得以形成。

反科层治理:机制、效用及其演变

反科层治理是我国常规科层治理之外存在的非常规化、非制度化、非正式化的治理方式,对反科层治理的机制、效用及其演变进行理论阐释,有助于更好地理解我国治理环境下国家治理的特殊性。反科层治理主要包括典型治理、运动治理与工作队治理三重基本治理机制。它以科层制为依托,有效弥补了科层制的治理不足,成为执政党解决社会问题,实现国家意图的有效治理工具。反科层治理在提升治理有效性的同时也存在内在的逻辑困难,表现出制度化与合法性的双重困境,因此,这一治理模式必然呈现出社会常态化条件下的适应性演变状态。

当代学校组织的科层特征分析

科层制是当代学校常规性的运作和管理模式。学校组织具有科层体制的基本特征,表现为:学校教育理念——理性主义的价值取向;学校工作目标——效率为本的现实追求;学校运作机制——法理权威作为基础。学校科层制保证了效率和理性的最大化,却消解了学校生活的创造性与丰富性,这是一种值得思考的教育现状。

韦伯、米尔斯的“科层制”理论之比较

韦伯、米尔斯的“科层制”理论之比较官欣荣对科层制的社会学研究，自德国经典社会学奠基人韦伯开始，一直是社会学的传统课题，帕累托、帕森斯、罗斯、默顿、米尔斯等美国各流派的社会学大师们都涉足于此。限于篇幅，本文拟就韦伯、米尔斯对科层制的有关论述作一比较、分...

浅论科层管理理论在学校管理中的应用

本文阐述了科层管理理论的主要内容,分析了科层管理理论在学校管理应用中的合理性及其具体应用,并指出该理论在学校应用中的局限性。

科层视角下的中国林权改革

从科层基本理论出发,以科层制权力为核心,用一个明晰的林地产权科层模型对我国现行林地产权、林权改革进行分析,并总结用科层理论分析林权改革的结论,指出需要进一步研究的问题,为林权改革提供了一个全新的视角。

克罗齐埃及其《科层现象》评述

克罗齐埃的《科层现象》是法国组织社会学派的代表著作之一,它产生于战后法国特定的经济社会背景和学科发展背景之下。《科层现象》开创了将微观权力分析方法用于组织研究的传统,并对功能主义提出了谨慎的批判。《科层现象》指出法国传统文化中关于个体关系和群体关系的观念和科层制的特征不谋而合,从而使得科层制在法国稳固发展并形成了具有法国特色的科层制;这种科层制最终由于私有化进程而在1980年代被逐步打破。

中国情境下的“家长科层式”领导方式辨析

现有对家长式领导方式的研究,关注的是其自身的三维度内容相互影响关系,忽视了在中国情境下的科层组织中存在一种“家长科层式”领导方式。家长式与科层式领导方式,在本质上具有对立性,但也可以拥有并存的空间:决策自由裁量权为两者在权力行使上提供了可以并存的空间;对才能的宽泛界定为两者在用人标准上提供了可以并存的空间;自我意识为两者在人格关系转换上提供了可以并存的空间;中国传统文化为两者的并存提供了心理认同存在空间。“家长科层式”领导方式对领导者的决策、用人及人际关系管理都会产生重要影响。在中国情境下,建议领导者在组织初创时期,可以根据情境需要突出家长式人治威权;在组织正规化时期,必需突显科层式的理性威权。