《香港特别行政区基本法》中的行政命令制度 渊源、流变与反思

《香港特别行政区基本法》第48(4)条确立的行政命令制度自香港回归以来基本上处于沉睡状态,鲜少实践应用或理论研究。从港督职权或中国内地行政权设置两个路径来追溯其渊源,只能看到些许的印迹或影子,无法探知明确的制度承继关系。从起草过程来看,行政命令制度经历的文本变迁甚少,其争议焦点主要在于范围的界定和权力的限制。从行政长官发布的关于公务员和秘密监察的两次行政命令的实践应用来看,法院通过正面肯定前案、反面否定后案而初步确立了行政命令制度的性质、适用范围与效力,即其为由行政长官发布的,形式上以《基本法》第48(4)条为制定依据,实质上适用于行政机关内部公务人员,具有行政性而非立法性效力的行政管理工具。这与制度设计初衷产生了某种程度的背离和流变,有必要反思目前司法实践对其的界定。