全国人大解释中国香港基本法的必要性研究——基于落实全面管治权的视角

管治权是一个国家基于主权而对其所属领土施行管辖和进行治理的权力。主权要求国家对其国内所有地方(也同样包括特别行政区)和所有事务都有一种绝对、最高和排他的权力。全国人大常委会基于《基本法》第一百五十八条第一款行使解释权,本质上就是落实中央全面管治权的一种形式。全国人大主动释法有利于在司法领域行使中央的防御性权力,避免由于两地对于“一国两制”的不同理解出现更多难以预测的宪制危机,从而为境外势力破坏特别行政区运行大开方便之门。全国人大主动“释法”的必要性:(一)主权者宪制责任使然;(二)两地法系存在差异;(三)相较“修法”更加便捷。

论“一国两制”下中央对港澳特区的全面管治权

我国是单一制国家,港澳特区的主权属于中国,在"一国两制"下,中央对港澳特区拥有全面管治权。中央对港澳特区的全面管治权以宪法和港澳基本法为规范基础,负有维护"一国"与"两制"的重要使命。中央全面管治权包括授予港澳特区的高度自治权和中央直接行使的权力。而中央直接行使的权力中,部分权力能够监督港澳特区的高度自治权,部分权力能够变更港澳特区的高度自治权。为了维护国家主权、安全、发展利益,保持香港、澳门长期繁荣稳定,中央要依法、适时行使管治权。

论中央全面管治权与特区高度自治权的平衡——由《基本法》的双重属性展开

党的十九大提出中央全面管治权与特区高度自治权的有机统一,但如何在"一国两制"的框架内实现两种权力的平衡仍是亟待解决的宪法问题。《基本法》作为两种权力的集中体现,两种权力的平衡关系蕴含在《基本法》的属性之中,能否正确认识《基本法》的属性决定了能否正确把握两种权力之间的关系。当下存在两种错误的倾向,一是将《基本法》视为特区宪法,二是将《基本法》仅作为全国人大制定的基本法律,这两种倾向均不利于正确理解全面管治权与高度自治权的平衡,会损害"一国两制"的正确实施。要正确认识两种权力之间的平衡关系,必须正视《基本法》的双重属性。一方面,《基本法》是宪法之下的基本法律,这意味着全面管治权与高度自治权是一种"原生—派生"关系,而并非分权关系,且中央全面管治权的范围不限于《基本法》的规定,还包括我国《宪法》中的多项规定;另一方面,《基本法》是不易于被修改的特殊授权法,其授予了特区前所未有的高度自治权,还对中央在特区直接行使的管治权以及对特区高度自治权的监督进行了约束,且为特区高度自治权的长期、稳定行使提供了保障。

“一国两制”下中央对特别行政区的全面管治权

《"一国两制"在香港特别行政区的实践》白皮书提出的全面管治权概念具有重要的理论意义和实践价值。"全面管治权"的概念,可以表述为我国在单一制国家结构形式下中央对所有地方的所有事务进行管辖和治理的权力。中央拥有对特别行政区的全面管治权,是基于我国对香港、澳门恢复行使主权而产生的。中央的全面管治权,与特别行政区的高度自治权,不仅不矛盾,而且相辅相成,共同构成特别行政区治理体系的整体。应当从这个角度来理解和探索特别行政区治理体系的完善和巩固。

论中央全面管治权与特区高度自治权的有机结合

本文提出了港澳"一国两制"实践进入新时代的观点,并从目标宗旨、指导原则、工作重点、发展方向等角度描述了其核心特征,从中国共产党核心领导地位、宪制基础、中央和特区权力、人心回归等方面展示了其战略布局,指出必须在宪法和基本法的共同规定中去达致中央全面管治权和特区高度自治权的有机和谐,巩固中央全面管治权和特区高度自治权的有机和谐的制度体系。基于实践的新要求,应立足于解决国家认同制度建设、落实中央全面管治权、消除经济、社会建设的制度障碍和对重大问题的调研准备等现实工作。

维护中央全面管治权与保障特区高度自治权有机结合的澳门启示

本文从六个方面,总结了澳门特区近20年来维护中央全面管治权与保障特区高度自治权有机结合的实践经验。主要是:在机制空白领域,将特区高度自治权与维护宪法基本法的宪制基础相结合;在理解纷争领域,坚守特别行政区在国家体制中的定位,维护中央的权威和法定权力,将特区政制发展与中央主导相结合,将特区高度自治权与中央监督权相结合;在触及底线的领域,坚守"一国"原则,履行特区的宪制责任,将特区自治权与维护国家主权、安全、发展利益相结合;在促进特区发展方面,要将澳门居民参与管理国家事务权利与便利澳门居民内地发展相结合,并将特区履行主体责任与中央支持保障特区长期繁荣稳定相结合。

国家管治权及其在特别行政区的实现

本文从主权理论出发,分析了在宪法和基本法下对特别行政区管治权的归属和行使的机关,认为国家管治权是中央全面管治权的前提,并将国家管治权界定为:人民作为主权者,通过行使主权的最高权力机关,对国家以及全国各地方行使的领土管辖权和统治(治理)权。从主权而来的国家管治权具有三个基本要素:一是人民,二是领土管辖权,三是统治(治理)权。特别行政区高度自治权不具有主权属性,不应被视为国家管治(治)权,其实质应被视为国家授予特别行政区的、较全国其他地方而言所拥有的程度较广、范围较多的对地方性事务的处理权。否则,就会陷入主权与治权分离论的窠臼,导致"主权"丧失"治权"、"主权"不能干预"治权"、"治权"对抗"主权"甚至"主权"分裂的危险。

论中央管治权的合法性——以香港特别行政区为例

中央依法对港澳特别行政区享有管治权,包括基本法管治权和宪法管治权两类。尽管两类管治权的合法性最终均来自于《宪法》,但基本法管治权直接来源于《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》。两类管治权都必须具有合基本法性与合宪性,其中,基本法管治权在程序上必须具有合基本法性与合宪性,在实体上仅须具有合基本法性;而宪法管治权在程序上必须具有合宪性,在实体上则因其权力内容与两个基本法第11条第1款列举事项的关系的不同,或者须具有合基本法性,或者须具有合宪性。特别行政区法院无权对中央管治权的合法性进行审查。全国人大及其常委会负责审查中央管治权的合法性。

全面管治权理论:粤港澳大湾区法治基石

"一国两制"是粤港澳大湾区建设的硬核。"一国两制"既是粤港澳大湾区建设的制度优势,也在某些方面构成严重的法律冲突和体制阻碍。我国是单一制国家,中央对香港、澳门特别行政区和内地9个城市都具有全面管治权。粤港澳大湾区建设是国内法上的区域合作,全面管治权是粤港澳大湾区法治建设的法理基础。全面管治权理论在大湾区法治建设的路径可以概括为区际法路径和区制法路径。随着粤港澳大湾区建设的逐步推进和深入发展,有必要构建一套"一国两制"下的区际法与区制法理论体系。

论中央对特别行政区全面管治权的“全面性”特征

中央对特别行政区拥有全面管治权是中央与特别行政区关系的显著特征,这种管治权的“全面性”是丰富具体的,体现在多个层面。在管治权效力上,中央对特别行政区的管治在特定时间、空间和对象范围内具有普遍性;在管治权内容上,中央对特别行政区拥有十分广泛的管治权力,难以尽数和完全列举;在管治权行使方式上,中央有权决定如何具体行使权力,既可直接对特别行政区行使权力,也可授权特别行政区高度自治;在管治权行使形式上,中央在宪法法律范围内,可根据需要自主选择行使管治权力的法治路径;由于中央对特别行政区的管治承担最终及根本的责任,因而也必然拥有与其责任相匹配的强力监督和纠正的能力。

新时代中央对港澳全面管治权：实施困境与法治进路

中央对港澳行使全面管治权是"一国两制"的题中应有之义。中央对港澳全面管治权的落实有助于港澳由分离式宪制秩序走向融合式宪制秩序。立法权之争、司法权之争、行政权之争、外部干预斗争,是中央对港澳全面管治权面临的主要困境。港澳工作作为国家治理体系中的重要一环,中央对港澳全面管治权离不开国家治理的统摄。中央对港澳行使全面管治权,需要有效应对立法权之争、司法权之争、行政权之争、外部干预斗争,将维护国家发展利益与保障港澳繁荣稳定置于和谐共生中。中央有必要通过加强港澳法律备案审查工作、重塑违反基本法审查权的权力分配、深化对基本法的解释工作、建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制等方式,健全对特别行政区行使全面管治权的制度。

论中央对港澳全面管治权中的监督权

监督权是全面管治权的基本内核之一。中央对港澳行使监督权是全面准确贯彻“一国两制”、增强港澳居民国家认同感以及深化粤港澳大湾区建设的重要管治方式。当前,中央对港澳行使行政管理权、立法权和司法权的监督存在力度不足而陷入被动局面。中央对港澳行使监督权必然要基于内地与港澳的实际情况,以保持港澳繁荣稳定为主旨,以全面准确贯彻“一国两制”为归宿进行运作,并逐步建立系统的权力运作机制。一方面,中央可从类型化、程序化、立法化的进路建构监督权运作的法治化路径;另一方面,中央应树立主动性的理念,积极行使应有的监督权。

中央全面管治权和澳门特别行政区高度自治权——在纪念澳门基本法颁布25周年学术研讨会上的讲话

中央全面管治权的概念,是经得起严格推敲的。任何机构或个人,要作出授权,前提是他必须具有有关权力。中央对澳门具有全面管治权是全国人大授权特别行政区实行高度自治的基础,他们之间是源与流、本与末的关系,否定了中央全面管治权,特别行政区的高度自治权就成了无源之水、无本之木。中央对澳门具有全面管治权,讲的主要是主权层面的问题,而授予澳门特别行政区高度自治权,讲的主要是主权行使层面的问题。在任何时候都不能把它们对立起来,更不能以高度自治权对抗中央的全面管治权。特别行政区履行好主体责任,是把维护中央全面管治权和保障澳门特别行政区高度自治权有机结合起来的关键。

中央管治权视阈下人大解释港澳基本法的理念与现实

全国人大常委会解释香港、澳门基本法具有宪法和基本法上的依据,并具有中央管治权的属性。人大释法不仅及于司法领域,而且及于整个特区高度自治内容,是一体两面的关系,也是中央管治权矫正特区高度自治权的体现。人大释法与特区司法独立并行不悖,具有不同的面向与范围,符合我国的宪制规定与法治的一般认知。关于人大释法有诸多争议,集中在释法的范围、释法的启动程序、释法的时间、释法的内容等问题上。而管治权的属性决定了人大释法的全面性,主动解释与被动解释相结合的特征,并要求全国人大常委会根据影响的程度进行判断,做出基本法射程范围内的解释。

全面管治权是撬动粤港澳大湾区的“阿基米德支点”

粤港澳大湾区建设是在新时代"一国两制"框架下全面推进内地同港澳互利合作的伟大创举,全面管治权将在其中发挥至关重要的作用。首先,全面管治权是大湾区建设的法治基石。大湾区建设是把维护中央对港澳全面管治权和保障港澳高度自治权有机结合起来的国家战略。其次,全面管治权是大湾区建设的法治动力。大湾区建设需要中央的全方位支持方能打破三地制度隔阂,促进生产要素的高速流动,形成统一市场。最后,全面管治权是大湾区建设的法治归宿。大湾区建设的最终目的是支持港澳融入国家发展大局,实现分离式宪制秩序向融合式宪制秩序的转变。唯有合作各方尊重中央对港澳的全面管治权,方能实现大湾区的深度建设。

中央对港澳全面管治权的理论基础与发展

自港澳回归后,一些影响和阻碍“一国两制”实践的事件时有出现,为了应对挑战,国家治理港澳特区的理论与实践也不断发展,中央对港澳行使全面管治权的概念就是在这一背景下的创新与探索,在港区新国安法制定实施的新形势下,有必要进一步梳理全面管治权概念的法理依据、宪制基础、内涵实质,厘清中央对港澳全面管治权与港澳高度自治之间的关系,发挥全面管治权理论在港澳“一国两制”实践中的作用。

“一国两制”香港地区实践对“一国两制”台湾方案的镜鉴

“一国两制”香港地区实践留下很多宝贵经验和深刻启示。“一国两制”台湾方案显然不能照搬香港模式,但其设计可充分借鉴“一国两制”香港地区实践的经验,杜绝出现制度设计的某些不足及制度设计之初未预计到但在实践中出现的问题和矛盾。“一国两制”台湾方案应健全国防、司法、国民教育、国家安全等中央事权法律;消除两岸融合发展遇到的制度冲突;确立中央全面管治权和特别行政区高度自治权有机结合的链接;强化对国家权力的认识,将国家主权、政权内涵融入国民教育中;清除外部势力的非法存在,压缩外部势力干预的空间;注重对特别行政区政府施政能力的监督。同时,探索“一国两制”台湾方案必须坚持开放性和战略性思维,以人民的利益、国家的利益和中华民族伟大复兴为依归。

“一国两制”下的中央全面管治权

《"一国两制"在香港特别行政区的实践》白皮书首次提出"中央拥有对香港特别行政区的全面管治权"。主权是全面管治权的法律依据。香港是中国不可分离的一部分,中央拥有香港的主权,就拥有对香港的全面管治权。全面管治权由中央直接行使的权力、香港特别行政区高度自治权和中央对香港高度自治权的监督权三方面的权力组成。全面管治权的提出,有利于消除香港社会对"一国两制"方针和基本法的模糊认识和片面理解。

中央全面管治权配套制度论纲

中央直接行使的'全面管治权'具体包括创制权、基本法制定权、基本法修改权、基本法解释权、政改决定权、立法监督权、'附件三'法律增减权、紧急状态决定权、新增授权的权力、任命权、行政长官监督权、指令权、外交权、国防权等。以上权力的运行总体呈现多元化状态,本文从权力运行频度、社会接受程度、权力运行实质性程度、配套制度机制成熟程度四个方面对各项权力的已有运行状态做出基本描述,并对各具体管治权力已有的配套制度机制进行梳理总结,最后在此基础上进行完善性建构,并建议以分散模式实现各具体管治权配套制度。

“一国两制”下中央对特别行政区全面管治权之释义分析——兼论全面管治权与高度自治权的关系

全面管治权是中央依主权而对特别行政区居民和事务,直接或间接行使的管辖、统治、治理的权力。全面管治权是基于《宪法》和两部《基本法》之规范,归纳和总结中央与特别行政区在对内主权和对外主权上的权力关系。全面管治权综合了"管辖权"之法律属性与"治权"之政治意涵,兼具法理基础、规范依据与宪制需要。一国两制语境下,中央依主权,将部分管治权之权力行使权授权给特别行政区,形成特别行政区的高度自治权,全面管治权是高度自治权的权力本源。