职责旋构:纵向间政府关系的新思考

高度集中的职责同构模式难以适应现代政府的发展。但是,简单采取职责异构的模式也难以适应中国的现实与未来发展的需要。通过分析职责同构、职责异构和混合结构的利弊以及典型国家纵向间政府关系的实质,结合中国各个层级政府运行的实际状况,以生物学"DNA双螺旋结构"为启发,思考以职责旋构作为未来政府间关系的选择,以此形成较为明晰的权力集分和职责分工体系,从而提高政府在愈加复杂的公共事务治理中的整体适应性。

上级威权抑或下级自主:纵向政府间关系的分析视角及方向

经历30多年的改革,我国纵向政府间关系发生了深刻变化,并产生了一系列经济社会影响。在理论解释上,威权主义视角更强调上级的权威性和下级的服从性,构建了"命令—服从"模型;理性选择视角更强调下级的自主性和独立性,形成了"讨价还价"模型;非正式政治视角则注意到非正式政治因素在上下级政府互动中的作用,构建了非制度化模型。现有视角均具有很强的解释力,但也有一定的片面性,没能完整呈现出复杂、动态、冲突的各种政治行为与政治活动。因此,在今后的研究中应当更强调以本土经验为基础,探索一种既能促进不同理论之间对话又能呈现中国官僚机构的运行方式,更好理解上级与下级之间共识达成过程的综合性分析框架。

干部选拔任用机制在纵向地方政府间关系中的作用与限度——基于浙江省市县党政负责人的问卷调查

"依绩效提拔"的干部选拔任用机制是解释中国纵向政府间关系,乃至地方政府行为和地方治理绩效的一种重要理论。这种理论认为,"依绩效提拔"的干部选拔任用机制赋予了上级政府自上而下落实政令的权力。但浙江省55名市县党政负责人的问卷调查显示,目前的干部选拔任用机制是上级政府调控和引导地方政府行为的有限工具。第一,绩效的激励范围有限,表现为地方干部并不都认同"依绩效提拔"的判断,且有较稳定晋升预期的干部更不认同这一说法。第二,绩效的激励效果有限。一方面,"一票否决"指标的约束力不强,只有少数干部认为触犯"一票否决"指标会终止晋升之路。另一方面,其他类型绩效的激励效果差异显著,受访者认为重点工作比综合性考核排名、经济绩效更有助于晋升,而创新则被认为是展示治理能力的重要途径。"依绩效提拔"赋予了上级政府下达具体政策任务推进某些重点工作的较强权威,但并未给予上级政府设立绩效标准引导地方政府转变行为模式的有力影响。

纵向政府间关系调整:地方政府机构改革的新视野

从一些典型个案来看,当代中国地方政府机构改革陷入困境的深层原因在于没有理顺纵向政府间关系,形成了纵向政府间机构设置整齐划一的结构。从西方发达国家以及深圳、顺德等地的实践来看,地方政府机构设置多样化与国家的统一管理并不矛盾。因此,调整纵向政府间关系应该成为地方政府机构改革的新视野。

服务型政府建设与政府间纵向关系调整

服务型政府建设对政府间纵向关系这一中国政府体制重要方面的调整和改革提出了迫切要求。中国的政府间的纵向关系在结构性要素上具有权力较为集中的特点,在体制性要素上也有一系列独特性。这样的政府间纵向关系有其优势,也有其不足。建设服务型政府对政府间纵向关系调整提出的基本要求是:使各级政府能够有效回应和满足公民日益增长的公共服务需求,实现基本公共服务均等化,有效推进行政管理改革和政府职能转变;进一步保持与提升政府间纵向关系的优势并克服其不足。

从“中央地方关系”到“政府间纵向关系”——代表性观点与理论趋势

"中央地方关系"与"政府间纵向关系"既有联系又有区别。依据"研究主题"和"研究层面"构成的二维分析框架,可以总结出改革开放以来中央地方关系研究和政府间纵向关系研究中的17种代表性观点。纵观这些代表性观点可以发现,相关研究正在经历着一个从中央地方关系研究向政府间纵向关系研究的理论转变。

当代中国政府间纵向关系的变迁:基于三组要素的分析

当代中国的政府间纵向关系可以用结构性要素、体制性要素、调控性要素等三组要素来分析。根据这三组要素的变化,当代中国政府间纵向关系的变迁可以分为三个阶段:基本形成阶段、调整阶段和发展阶段。改革前对政府间纵向关系的调整有许多值得吸取的教训,改革时期政府间纵向关系的发展取得了很多成功经验,政府间纵向关系的进一步发展应根据三组要素在多个方面统合推进。

论政府间纵向关系视角下的一票否决制

一票否决制是我国政府间纵向关系的一种表现形式,是上级政府对下级政府行使的一种特殊的强制命令权,是压力型体制的极端形式,是上级政府事权下移的体现。一票否决制存在的基础是下级政府自由权的扩大和上级政府权威的削弱,以及各级政府间相对独立利益的客观存在。在其产生以来的20多年间,一票否决制不断地扩散,导致基层政府不堪重负,同时也导致一票否决制的权威下降,间接损害了上级政府的权威。应当通过规范上级政府和下级政府的事权关系,规范一票否决制的使用范围,从而规范我国政府间的纵向关系。

省直管县综合配套改革思路探析——以政府间纵向关系为视角

省直管县体制改革本质上是政府间纵向关系的一次重大变革,应该纳入政府间纵向关系整体变革的视野,在把握这一关系诸要素变革趋势的基础上,统筹推进各方面改革。当前,应完善省直管县单项改革,克服既有改革的不协调;应以省直管县体制改革为契机,分步推进政府间纵向关系改革。改革中应注意综合运用分权与选择性集权,调试、完善各项改革。

政府间纵向关系的“德国模式”及其借鉴意义

政府间纵向关系是政府系统的基本关系之一,受到"结构性要素"和"体制性要素"的制约。在结构性要素上,德国具有"集分结合"的特点。在体制性要素上,德国实行三级政府、职责异构的政府间职责配置、提供切实财力保证的财政体制、法制化的纵向监督。德国政府间纵向关系模式的借鉴意义是:处理好结构性要素上集中和分散的关系;形成科学的纵向政府间职责、财权、财力配置;构建基于社会自主力量的、法制化的纵向监督体制。

政府间纵向关系研究:中央与民族区域自治地方关系的调整

中国政府间纵向关系虽然历经多次调整,但始终未能找到纵向权力配置的最佳平衡点。中央与民族区域自治地方的关系在当代中国政府间纵向关系中最为特殊,也最为复杂。中央与民族区域自治地方关系调整的难点主要集中在政治关系和经济关系两个层面。应该按照集分有别、集分有度、集分有序的原则调整纵向权力结构,逐步理顺中央与民族区域自治地方政府关系。

联邦制国家政府间纵向关系的主要模式分析

就联邦政府的决策与执行之间的关系而言,联邦制国家政府间纵向关系可以分为分工型和合作型两种模式。每种模式都是其历史、社会、文化等诸多因素综合作用的产物,都有其各自的特点。作为处理国家整体与部分关系的一种重要方式,联邦制国家对政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值。

改革前政府间纵向关系的形成与调整

改革前政府间纵向关系的发展经过了基本形成阶段和调整阶段。在基本形成阶段(1949——1956),生产资料私有制的社会主义改造引起了主要力量结构的重大转变;迅速形成的计划经济体制造成了纵向政府体制的重大变化;伴随着二者的是权力向上"流动"的集权化过程。在调整阶段(1956——1978),有权力收放、试办托拉斯、包干三种形式的权力"流动"与调整。改革前政府间纵向关系的形成与调整为当前解决这一关系上的问题提供了重要启示。

打破职责同构:中国政府间纵向关系重塑的路径选择

职责同构是维护中央权威、强化中央对地方控制的产物,同时也是计划经济体制下政府管理体制的遗留,根本上体现的是中国中央集权的传统思想。是各级政府和各部门间协调困难、影响政策推行、机构膨胀和行政成本过大等一系列问题的重要体制性原因。只有打破职责同构:在科学配置政府纵向间职能的基础上,实现职权的法定化,进而推行地区行政区划改革,以全面推动政府效能的提高和服务型政府的建设。

近年来当代中国政府间纵向关系研究述评——以“职责同构”为视角

当代中国政府间纵向关系研究是政府间关系研究的一个重要分支,中国政府纵向关系的主要特征为"职责同构",表现为中央政府和地方政府在机构设置、职权行使等方面高度的统一性。尽管职责同构的模式增加发挥过一定作用,但在社会主义市场经济条件下其弊端也日益显露。本文通过文献梳理的方式,系统回顾了国内外学者在政府间关系问题上的研究成果,进而扩展到近年来中国政府间纵向关系研究有关情况,以职责同构这一政府间关系的核心特征为切入点对其内涵、产生的原因等问题做了探讨。

政府间纵向关系改革的法国经验及其启示

单一制国家的政府间纵向关系体制可以分为集权型和分权型两种类型。1982年至2003年,法国在20余年的时间内,将其政府间纵向关系体制由原来的集权型转变为集权型与分权型相结合的、独具特色的"双轨制"。这场改革的成功经验及其对推进中国政府间纵向关系改革的启示是:改革前提是从理论上厘清政府权力的各个层面;改革目标是实现政府权力行使权在政府间的合理化配置;改革路径是经由权力下放实现制度性分权;改革保障是把握好改革内容的系统性和进程的策略性。

改革时期政府间纵向关系的变化

改革时期,工作重心的转移、改革开放和邓小平"职责归位"思想为政府间纵向关系的变化提供了宏观环境、基本动力和指导思想。在此情况下,这一关系的结构性要素获得了适当分开和平衡化、体制性要素更为合理化、调控性要素实现了分权与选择性集权相结合。改革时期政府间纵向关系获得持续改善形成了若干基本经验,但仍然存在一系列问题。

试论纵向政府间关系视野下落实科学发展观

由于中央政府与地方政府的利益体认不同及其相互之间没有找到利益契合点,导致科学发展观的落实陷入困境。其深层原因在于现行的纵向政府间关系没有理顺。因此,要使科学发展观落实走出困境,必须逐步调整纵向政府间关系,合理配置其职权并使其民主化、法治化,以重构落实科学发展观的保障机制和约束机制。

纵向政府间关系变化对基础教育发展的影响

以纵向政府间关系的变化为分析主线,探索了基础教育发展过程中中央政府与地方政府间的纵向关系变化对基础教育的影响,并进一步探讨了二者发展过程中存在的矛盾关系,最后对如何理顺它们之间的关系进行了思考。

从微观行为视角看中国政府间纵向关系

改革开放以来,中国上下级政府间互动模式发生了一定的改变,其主要原因在于制度环境的变迁。当前,上下级政府间互动模式具有一定的积极影响,但也存在个人化色彩较重、部分规范性文件法理权威不足、决策执行效率低等问题。因此,完善法制和加强人大的地位,有助于解决目前存在的问题,引导上下级政府间向互动良性发展。