学术关注:集体土地征收与补偿立法专题研究

《土地管理法》的修改和《集体土地征收补偿条例》的制定，须解决好一系列重要的制度设计问题。这其中包括：通过比例原则进一步限缩征地范围，构建经营性建设用地市场取得机制，确立管制性征收制度规范土地用途管制，明确房地一体征收、分别补偿制度，通过协议价购程序弱化征地强制性，构建征地无效与失效制度以遏制权力滥用，通过补偿方式创新构建起长效补偿机制，建立先补偿后腾地的事前补偿机制，确立司法最终救济的征收解纷机制。

农地征收中集体角色之转变

主体"虚位"、村委会意志与集体意志的背离导致了集体在当前农地征收中处于弱势地位。在"经营性征收"中,集体这种角色定位难言正当,"经营性征收"的目的是将土地用于商业开发,其带来了城市的繁荣和丰厚的土地财政收入,却牺牲了集体和农民的利益。当前,"经营性征收"已获得相关政策承认,当务之急是对其进行改革。通过施行"征补分离"改革,赋予集体平等的市场主体地位,让集体获得公平的补偿。同时,政府采取出售被征土地的发展权保障土地财政收益,实现多方共赢。

论我国经营性土地征收制度改革

作为政府取得新增建设用地的方式,经营性土地征收构成我国集体土地征收的重要方面。长期以来,虽然要求改革经营性土地征收制度的呼声不断,但实践中经营性土地征收的范围非但没有逐步缩小,反而呈不断扩张之势,最终覆盖了整个经营性建设用地市场。究其原因,除了土地资源的计划配置体制外,地方政府对土地财政的高度依赖以及现行立法给地方政府的征地和卖地留下的制度空间也是两个重要的因素。但土地资源的有限性、稀缺性决定了以经营性征地为基础建立起来的国家垄断经营建设用地以及以消耗土地资源为主的城市化、工业化发展模式不具有可持续性。因此,改革经营性征地制度,几乎是一致的认识。而改革的目标和方向就是政府退出经营性土地征收,让土地征收回归公共利益需要,并拆除横亘在城市与农村之间、国有土地与集体土地之间的藩篱,实现国土空间资源的一体化配置和国有土地使用权与集体土地使用权的平等竞争出让,让市场在土地资源配置中发挥作用。回归公益性土地征收,除了需要打破现行的建设用地计划配置体制外,在法律上,需要解决的难题包括:公益性土地征收与城市土地国有之间的冲突,土地征收中"公共利益"的界定,已入城集体土地的出路等。