从“重债穷国倡议”到“缓债倡议”:主权债务救助的影响与反思

主权债务救助是国际社会应对发展中国家债务危机和发展危机的重要方式,历史和现实经验表明,主权债务救助的作用往往是短期的,其无法从根源上解决债务问题,也无法预防和避免新的债务危机。这根源于主权债务救助的三个结构性难题:主权债务合作中的集体行动难题;主权债务救助目标议程的分散化;发展中国家在世界经济金融体系中的脆弱性。虽然集体行动难题一直是主权债务救助努力克服的核心问题,但债权人的多元化使这一问题更加复杂。主权债务救助目标议程的分散化,尤其是债务救助的政治化则导致债务救助偏离了实际,往往带来更大的负面影响。很多发展中国家抵御外部冲击的能力是非常有限和脆弱的,其是由发展中国家在世界经济金融体系中的位置以及国家治理能力的结构性挑战决定的。由此,主权债务救助必须以缓解这些结构性难题为导向,根据现实变化,反思和重塑债务救助的理念和方式,最大程度降低债务救助的附带影响,必须标本兼治,从系统、综合和发展的视角塑造和践行新时期的主权债务救助。

发展中国家主权债务治理探析

国际政治深刻影响主权债务治理。地缘政治冲突、大国竞争加剧以及债务问题政治化,导致一些国家对发展中国家债务问题的错误认知,阻碍国际债务治理的机制和规范建设,加剧债务救助中的集体行动困境。债务根源的复杂化、债务治理的碎片化以及债务问题的政治化是当前主权债务治理的主要特征。发展中国家的债务危机以及发展危机彰显了全球政治、经济和金融稳定以及大国协调合作的重要性。应对发展中国家的债务危机,大国应做到相互尊重、重建信任、承担责任、加强沟通合作,推动构建优势互补、均衡有效的国际债务治理体系。

金融全球化演变背景下的G20主权债务综合治理

新冠肺炎疫情的暴发加剧了国际发展挑战,发展中国家的主权债务风险管控和治理再次被提上议程。进入21世纪以来,金融全球化继续扩张,伴随南北力量结构的调整,发达经济体传统的对外债权规模明显收缩,新兴经济体对主权国家的贷款增长较快。但发达经济体仍掌握着主要债务货币发行权,仍拥有最强大的金融服务机构,其超常规货币政策驱使最贫困国家大举进入国际债券市场融资,使发达经济体的债权人地位和影响力以另一种形态延伸。当前的G20主权债务合作表明,新兴与传统债权国就最贫困国家主权债务处置开展协调具有建设性意义,但过分聚焦新兴经济体减债,淡化流动性救助及债务源头和私人部门治理,并以债务透明度取代发展政策有效性关切,存在明显的不均衡性。传统债权国应摒弃“零和博弈”思维,基于金融全球化合作和公平责任的要求,以联合国2030年可持续发展议程为指导,在G20框架下与新兴债权国合作,共同撬动私人部门合作,综合开展主权债务危机预防和控制治理。

新冠肺炎疫情下国际社会对非债务救助与中国的角色

支持非洲低收入国家抗击新冠肺炎疫情是国际社会的重要共识。债务救助能够快速释放流动性,是国际社会对非救助的重要经济手段。目前,二十国集团“暂缓最贫困国家债务偿付倡议”、国际金融机构对非纾困贷款、国际债权人对非双边承诺,正成为国际社会对非债务救助主要方式。中国是非洲债务构成和债务救助的重要攸关方,在国际社会对非债务救助中发挥着重要而特殊的作用。多边机制和国际团结合作有助于中国在对非债务救助上发挥积极作用。同时,中国对非债务救助需妥善应对多边救助与双边救助、短期救助与中长期债务危机应对、中国贡献与西方媒体诋毁等多重关系。

国际债务治理视野下的中国对非洲债务救助

从“重债穷国倡议”到二十国集团“缓债倡议”,国际债务救助已成为全球治理和国际对非合作的重要议程。作为非洲重要的国际发展合作伙伴,中国在双边和多边层面对非洲国家进行免债、缓债、债务重组或新融资支持,在缓解非洲国家流动性紧张、支持非洲国家经济发展、提高国际债务救助方面发挥了重要作用。然而,中国对非债务救助也面临非洲债务形势复杂化、债务救助合作政治化、国际债务治理体系亟待转型升级等现实挑战。中国应优先提升对海外融资和债务的管理能力,妥善应对短期对非债务救助压力,积极应对非洲中长期债务风险带来的挑战,创新国际融资和债务治理的理念和方式,加强国际协调合作,提升中国在国际债务治理中的话语权和影响力。

G20缓债实施受阻的原因探析:新旧债权国竞争抑或国际资本市场约束

新冠肺炎疫情暴发后,二十国集团(G20)提出暂缓73个最贫困国家双边主权债务本息偿还以帮助其应对次生债务困境;但直至2021年12月G20缓债期结束,仍有超过三分之一的潜在受惠国不接受该框架。为什么最贫困国家会拒绝国际减债?传统解释局限于新旧债权国二分范式。本文提出,除新兴债权国崛起之外,20世纪80年代后南北主权债务关系还有两大结构性变化:减债与国际援助相结合、主权债务证券化。最贫困国家在西方减债援助等推动下已开始通过发行主权债券进行发展融资,此时接受G20缓债可能会触发信用评级下降,对后续发债融资成本甚至国际资本市场准入资格带来负面影响。理解国际资本市场对政府间减债的约束效应,对中国在后疫情时代推动新旧债权国协调,甚至是全球债务治理的结构性变革,具有重要意义。