浅析地方政府的职权立法权及其正当性

我国地方政府职权立法权的有无及其正当性是个倍受争议的问题。本文通过分析认为地方组织法、立法法初始设定了地方政府的执行性职权立法权,并从功能、形式和该立法权的内在规定性等方面分析了其正当性。

论国务院的职权立法权

国务院在多大程度上具有职权立法权？学界就宪法第89条国务院＂根据宪法和法律＂制定行政法规的表述,提出了依据说、授权说和职权说等三种代表性观点,相关理论和实务争议陷入了僵持状态。解决这个问题可以另辟蹊径,不笼统探讨国务院的职权立法权,而是分别研究国务院在多大限度内能够自主制定执行性立法和创制性立法。就执行性立法的制定权而言,对法律进行具体化、并对执法所涉及的行政组织和程序予以规范,为行政权的固有内容,国务院制定执行性立法具有充分宪法依据。就创制性立法的制定权而言,固然人民代表大会制要求全国人大及其常委会的立法权占有主导地位,然而,分析现行宪法分散配置立法权的总体思路、对规范国务院地位和职权的宪法条款和《立法法》所确立的法律保留制度可知,国务院具有制定创制性立法的一定权限。

论行政立法权来源的正当性

行政立法权有授权立法权和职权立法权两种类型。在关于授权立法权的理论中,对分权原则的功能主义解释不太适合中国的国情,但禁止授权立法原理和立法权代理说可以适当地借鉴,立法权转移说则不能正确说明授权立法权的来源。授权立法权来源于权力机关的授权,授权立法必须受到严格的控制,以不侵犯公民的权利为原则。我国存在职权立法,并且职权立法不是授权立法。行政职权立法权违背民主和宪政原则,与我国的政体相矛盾,造成行政立法的混乱,应当取消。

“行政立法权”的概念释义

对"行政立法权"给出相对准确、科学的定义是研究行政立法的前提。梳理行政立法权产生的背景,厘清行政立法权的内涵和"隶从性"特点,适当区分行政立法权设定的不同方式,以此为前提,才能相对准确地判断当代中国需要什么样的行政立法体制,进而科学地配置立法权,提高立法质量,防止行政立法部门利益和地方保护主义的法律化,全面推进依法治国。

何为授权立法条款?——基于我国现行法律的分析

作为法条授权立法的唯一法律载体,授权立法条款以立法权转移和立法义务设定为根本目标,其法律功能是将授权主体的职权立法权定向转移至被授权主体,实现立法权和立法义务的再配置。实质上授权立法条款是宪法和职权法对立法权和立法义务再配置的产物,因而只存在于宪法和职权法以外的法律之中。宪法和职权法以外的法律中的立法条款有执行性立法条款、创制性立法条款和变通性立法条款三种类型。按照授权立法条款的实质标准,只有创制性立法条款和有关经济特区的变通性立法条款属于授权立法条款,是被授权主体授权立法权的合法性来源。以其形式标准而言,授权立法条款的形式特点有二:一是个中立法主体不具有职权立法权;二是个中立法主体具有职权立法权但使用了“另行规定”或者“特别规定”的法律概念。