论《国家公园法》与《自然保护地法》的关系

制定国家公园法已列入全国人大常委会立法规划,自然保护地法草案同时也在起草中。鉴于以往央地政府对建立自然保护地目的认识不一致、中央财政对国家级自然保护地投入偏低、自然保护地资产产权不明及其管理权混乱等问题,处理好两法不同立法目的和不同规制对象的关系,建立新的自然保护地体制机制和法律制度尤为重要。应对国家公园体制试点中存在的共性问题,创设由国务院主管部门直接行使国家公园全民所有自然资源资产所有权的管理体制,是《国家公园法》立法的重中之重;以法律规制自然保护地体系为基本立场,明确自然保护地基本方针原则和基本权利义务关系,则是综合性《自然保护地法》立法面临的首要问题。

国家公园法应作为自然保护地法体系中的“标杆法”

对自然保护地立法的需要已获共识,但立法顺序和规范分工尚存争议,根源在于国家公园法在自然保护地法体系中的地位不明。国家公园法在自然保护地法体系中具有“标杆法”地位,先行探索的制度创新不仅对后续自然保护地立法具有重要的引领价值,也具有满足自然保护地制度变革需要的现实必要性与可行性。作为“标杆法”的国家公园法具有政策转换与立法标杆功能,能够为后续自然保护地特别法的制定提供直接参照与间接参照,以及为自然保护地基本法规范的形成提供参考。与“标杆法”地位一致,国家公园法需要规定自然保护地领域的基础性规范与综合性规范、可供其他自然保护地类型参照的特殊性规范、仅适用于国家公园的特殊性规范等三类规范。

《国家公园法》的功能定位及其立法意义——以中国自然保护地法律体系的构建为背景

自然保护地立法已成共识,但对《国家公园法》和《自然保护地法》的立法取舍或者先后选择尚存争议。我国保护地治理体系的构筑及其能力的发挥一直受到政府管理体制不健全、自然资源资产产权不清晰、保护地基本策略不科学等问题的制约,为此国家提出以国家公园为主体重构自然保护地体系。为实现国家公园体制的法治化,应将具有可操作性的《国家公园法》优先于作为保护地领域基本法的《自然保护地法》进行立法,以尽快确立适应自然保护地健全发展的体制机制及其具体措施,为制定和修订其他保护地法规规章提供参照。在《国家公园法》先行探索的基础上,《自然保护地法》立法再以保护地分类体系的稳固发展、协同构建为价值取向,全面确立不同类型保护地的地位、性质和功能等方面的总体制度及其适用。

自然保护地管理体制的立法构建

建立统一规范高效的管理体制既是我国自然保护地体系改革的重要目标,也是未来《自然保护地法》中的重要内容.考虑到作为管理对象的自然保护地具有特殊的空间属性——“嵌套”于行政区域空间的自然地理空间,这对管理体制的构建产生了基本权力配置、管理机构设置、具体模式选择等三方面的特殊立法需求.按照既定的改革部署,未来这三方面的目标将分别定位于“从属地管理为主到分级分类管理”“从分部门管理到整合式管理”“从一元政府管理到多元网络化治理”.这就要求在管理体制的立法构建过程中,从确定央地事权与财权划分的基本规则、实现“统管+专管+监督”的整合式管理、建立政府主导下的多元参与治理体系等方面入手,给予充分的立法回应.

我国自然保护地法律体系的现状、问题及完善路径研究

建立多层次、多类型的自然保护地,是国家治理生态破坏、就地保护生态系统和生物多样性的重要手段,该过程需要完善的法制体系作为保障。长久以来,我国自然保护地立法存在立法层级偏低、保护对象界定模糊、法制缺乏协调性等问题。作为法治因应,我国可以采取以国家公园法为先导、以自然保护地法律体系建设为最终目标的"1+1+N"立法路径,制定一部涵盖立法目标、基本原则、保护地类型界定、一般性制度等内容的综合性自然保护地法,以统领多部不同类型保护地的专门立法。

关于自然保护地立法的新思考

本文从新的利益冲突、实践经验、理论研究、执政者立法意志几方面分析我国目前已具备自然保护地立法基本条件和重要机遇,但也存在自然环境保护地立法的法学理论基础还相当薄弱、多学科基础支撑和衔接尚待加强等问题。指出我国自然保护地立法应该是一个综合性的立法体系,理想模式是"基本法+专类保护地法"模式,应是以自然保护地基本法为主干、以国家公园等不同类型的自然保护地法规规章为基础的立法体系,需要通过合理确定"国家公园法"的制度类型,同步开展"自然保护地法"的立法研究来逐步实现。

生态区域保护法的法典化

作为环境法体系的新兴领域,生态区域保护法的法典化需求与路径有待明确。目前,生态区域保护法作为自然生态保护法的体系定位日益清晰,具有调整目标的生态性、调整对象的区域性与调整方式的综合性,正在逐渐形成“一般生态区域法+特殊生态区域法”的基本构造。生态区域保护法的实然与应然之间尚存差距,亟需立法完善,但目前的分散性立法模式难以克服立法碎片化问题,需要转向法典编纂模式来获取内容全面性、逻辑自洽性、价值一致性等方面的体系化效益。为了充分实现法典编纂的体系化效益,生态区域保护法的法典化需要合理确定应纳入的疾律规范内容范围、协调与相关单行法的外部关系、安排内部的逻辑主线与结构,以及设计集中体现法典模式优势的重点制度。

德国自然保护地立法体系述评及其对中国的启示

在构建以国家公园为主体的自然保护地体系的改革背景下,研究探索适合我国自然保护地体系的立法框架迫在眉睫。本文在剖析我国现有保护地立法体系不健全、立法层级低等问题的基础上,对德国自然保护地立法体系的横向分类和纵向分级进行系统梳理和比较研究,分析其立法框架以"基本法+专类法+相关法"横向分类和在"联邦—州—园区"层面纵向分级的特点和效力。根据我国法制特点,研究提炼出对我国自然保护地立法体系的建议,并借鉴德国经验,从保护目的、管控措施、部门职能和规划编制四个角度探讨国家公园法与自然保护地法的衔接机制。

以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考

实现十九大报告提出的建立以国家公园为主体的自然保护地体系的改革目标需要法治保障。建设自然保护地体系涉及的不同生态系统和多个管理部门、多方利益主体,是一个巨大的复杂系统,需要进行整体性、系统性的立法研究。目前,国家正在推进国家公园体制改革并已将《国家公园法》列入十三届全国人大常委会立法计划。更需要我们从自然保护地立法体系建设的高度,正确处理《国家公园法》与未来可能制定的《自然保护地法》的关系,在《国家公园法》制定过程中为今后出台《自然保护地法》预留空间,并建立相应的衔接机制,统筹谋划并协同推进国家公园法与自然保护地立法。

自然保护地役权制度构建——以国家公园对集体土地权利限制的需求为视角

在我国国家公园建设进程中,对私人不动产权利进行限制以满足环境公共利益的需求不断增长,我国实践中的征收、赎买、置换、征用、租赁、相邻关系等制度手段,无法有效契合国家公园管理建设对集体土地的需要。自然保护地役权作为地役权现代化的制度产物,蕴含着对于土地的功能指引和利益补偿的内在逻辑,可以在保留现有土地权属关系的前提下,使私有财产承担部分“公物”职能,实现国家对集体土地的管理利用需求。在立法模式的选择上,既可参考法国“行政役权”的设立方式,以公法作为主导和具体规范的载体,将地役权制度作为权利来源;也可参考美国依托环境单行法立法的模式,将起草过程中的《自然保护地法》作为自然保护地役权的法律载体。在构建自然保护地役权制度谱系时,其内容应当包括权利的设立、主体与客体、核心权能以及权利的终止和移转等。