放开营利性学校办学领域的取向与策略探析

明确对民办学校实行分类管理,允许兴办营利性学校,是积极回应国内民办教育发展中营利诉求的根本举措,并主动顺应国际私立教育发展中办学主体多元化的新趋势。科学判断营利性学校的办学领域和方向,对整个教育事业的健康发展具有至关重要的影响。世界各国的主要做法是,在学前教育领域"达标、不禁",在基础教育领域"名放、实限",在高等教育领域"有放、有禁"。我国应结合实际国情,明确营利性学校的办学领域,实现有禁有放、有效引导。主要做法是适度放开学前教育、普通高中、高等教育办学领域,但不放开小学和初中教育;在拟放开办学领域,严格营利性学校的行业准入和监管。

我国营利性学校的合法律性探析

我国营利性学校具有合法律性。从法律规范的效力渊源规则来看,营利性学校具有合法律性。从特别法效力规则来看,就基本法而言,营利性学校具有合法律性;从单行法来说,除了民办高等学校,其他民办学校可以是营利性学校;就行政法规而言,营利性学校具有合法律性;从部门规章来看,从事学历教育的民办学校不能办成营利性学校,而从事非学历教育的民办学校可以是营利性学校。按照前后法相关规定的分析,营利性学校具有合法律性。

论我国营利性学校的法律身份

从我国教育法律规定来看，不认可营利性学校。但从现实来看，营利性学校是存在的。教育法之所以不允许营利性学校，主要出于学校教育的公益性、教育教学质量、人才培养和教育公平等方面的考虑。但我们认为，限制学校教育为非营利性事业的这些理由并不具有说服力。因为，学校的营利性与公益性并不存在本质冲突；营利性或者非营利性地位本身并不是学校教育质量的决定性因素；无论是营利性学校还是非营利性学校，其教育活动都是以育人为目的进行组织的；学校的营利性或非营利性地位本身也不是教育公平的决定性因素。

营利性民办学校享受税收优惠的体系化进路

营利性民办学校税收优惠待遇的廓清不仅关乎差异化财税扶持政策的落实,还攸关民办学校分类管理的实效。然而,充满歧义的民办教育立法、杂乱无章的税法以及它们在分类优惠上的理念分歧使得营利性民办学校的税收优惠待遇处于悬而未决的状态。衡诸受教育权保障关联性、税种属性以及教育公共服务供需状况等因素对营利性民办学校享受税收优惠待遇的影响,营利性民办学校税收优惠待遇的边界有望廓清。为此,须秉持法际整合的立场,在综合权衡教育公益性与资本逐利性的关系以及融贯税法与教育法的价值理念的基础上,从增强民办教育立法税收优惠条款的指向性、完善税法中涉及学校的优惠条款表达以及部门联合出台营利性民办学校专项税收优惠政策等不同层面破解营利性民办学校税收优惠待遇难题。

营利性民办学校税收优惠制度的反思与完善

营利性民办学校因其运营模式和目标以提高教育质量、增加教育机会和解决社会问题为导向而具备公益属性,应当在一定程度上享受公益性税收优惠,但实践中其税收优惠制度存在一定程度的缺憾。具体而言,在立法层面,缺少明确与可操作性的法律规定,税收优惠制度依据效力位阶低下,税收法律体系内部协调性不够完善。在实践层面,存在税务机关执法时忽视营利性民办学校公益属性的现象;相关税收优惠规定笼统,且缺乏全方位的税收监管机制。为此,应制定有差别的税收优惠政策和有针对性的扶持措施,健全和规范民办教育税收体系,构建起全方位的税收监管机制,以促进营利性民办学校的健康发展。

政府对非营利性民办学校收费限价的理论依据与政策效应

当前,我国民办中小学高收费、乱收费问题日益严重,一些地区颁布了对非营利性民办学校收费进行限价的政策。一方面,基于公共利益规制理论,对高收费类型的非营利性民办学校收费进行限价具有积极影响:有利于减轻家长教育负担,缓解家长教育焦虑;促进民办教育回归“公益属性”,避免民办学校成为资本牟利的工具;促进优质教育机会公平。另一方面,对非营利性民办学校收费限价过低将挫伤社会力量办学积极性,可能会减少民办教育供给,降低民办教育质量,削弱民办学校办学特色。因此,对于非营利性民办学校的限价须谨慎决策,跟踪管理;尊重民办学校的合理利益,适度限价;落实《民办教育促进法实施条例》;增加教育投资,推进教育均衡发展,促进教育公平。

论教育的产品属性与营利性学校

关于我国教育个人收益的实证证据支持教育属于准公共产品的论断,政府对教育具有财政投资责任。公共产品理论并不能论证一定要通过政府举办公立学校来实施教育。类似"教育券"的方式可将资助与办学分开。政府对教育的财政责任是由教育的产品属性决定的,并不因组织实施教育机构的体制不同而不同。营利性机构与非营利性学校在体制方面各有利弊。历史上营利性教育总是以弥补传统教育供给与社会需求之间出现的真空的角色出现。国外营利性高等教育近二十年来获得较快的发展,但目前与非营利性高校在服务对象和教育内容方面重合不多。我国民办教育发展中存在营利动机和营利可能性,但现行的非营利政策使这种可能性被夸大。允许营利性学校和营利性教育正在成为政策的改革方向。

论营利性学校及其法律属性

我国的民办教育机构可以分为非营利性民办教育机构和营利性民办教育机构,相应地,民办学校也可以分为非营利性民办学校和营利性民办学校。从学校的任务、学校自身生存和发展的需要、法律的非限制性等方面来看,营利性学校的存在和发展具有可能性。营利性学校的法律属性主要表现在其享有的权利、应该履行的义务,以及同政府、学生等法律主体之间的关系上。

义务教育阶段禁设营利性民办学校探析

义务教育阶段禁设营利性学校的规定,违反了我国的教育法律法规,不利于民办教育的健康发展,不利于社会资金进入民办义务教育以及受教育者的权利实现。因此,在未来的民办教育立法中,国家应该对这一规定进行修订,允许义务教育阶段设立营利性学校,以促进民办教育的多元化发展。

非营利性民办学校举办者权益的合理保护

新的《民办教育促进法》规定民办学校可以选择成为营利性民办学校或非营利性民办学校。相当数量的民办学校举办者对选择走非营利性发展道路心存顾虑,原因在于新法对非营利性民办学校举办者的权力监督和制约力度较大,而对其合法权益保护不足。促进民办学校的健康可持续发展,需要保护非营利性民办学校举办者的合理权益。保护举办者的财产权要求省级政府明确对非营利性民办学校举办者进行补偿或奖励的数额,并对学校"终止办学"作出有利于举办者财产权益保护的细化界定。保护举办者的管理权要求维护董事会在民办学校人事、财务等重大事务中的决策地位和举办者在董事会中的话语权和决策权。保护非营利性民办学校的办学自主权要求赋予非营利性民办学校教学自主权、招生自主权和收费自主权。

营利性民办学校应该享受税收优惠

营利性民办学校是修法以后我国民办教育的一个必要组成部分,保障营利性民办学校的市场竞争力是促进民办教育健康发展的重要内容。分类管理后财政资助的下降及税负成本的上升,将使对营利性民办学校提供税收优惠成为其保持市场竞争力的必要选择,教育的"政府责任产品"属性则使税收优惠具有政策合理性。数据证明,民办学校极高的公共财政资金利用效率值得享受税收优惠,美国实践也证明对营利性民办学校提供税收优惠完全可行。在我国现行税收法律框架内,尽管营利性民办学校不可能获得免税资格,但向其提供税收优惠仍存在较大政策空间。

营利性民办学校治理体系的构建与完善

对民办学校实施分类管理后,营利性学校在我国逐步兴起,已经成为一种现实和趋势。如何对营利性民办学校进行良善治理,是各级教育行政部门所面临的新课题新任务。当前,政府管理监督体制尚未完全理顺,相关制度建设相对滞后,对于营利性民办学校的治理,存在设置审批、质量保障、规范办学、风险防控等难题。借鉴境外国家及地区的做法和经验,立足我国基本国情,国家和地方政府应着力构建与完善营利性民办学校准入、监管、预警、惩戒、质量保障和法人自治等制度及机制。

“分类管理”背景下营利性民办学校的治理结构设计

2016年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》首次明确承认了营利性民办学校的合法地位,确立了"分类管理"的立法思路。但其具体制度的设计依然延续了整体主义的立法进路,忽略了营利性民办学校在治理结构方面的特殊性,造成营利性民办学校内部举办人权力脱缰、董事会定位模糊、监督机制设置粗放等一系列问题。对此,我国民办学校立法应当破除整体主义的思维禁锢,遵循方法论个体主义的思维逻辑,实现营利性民办学校内部权、责、利的合理配置,完善营利性民办学校的监事选任机制并为其创造内部监督与外部监管的沟通渠道,设计出符合其特点和运行规律的治理结构,从而为营利性民办学校的创设和发展提供有效的规则支持。

非营利性民办学校内生发展的路径

政府政策导向日趋明朗,非营利性民办学校外部环境悄然变化、自我发展亟待更新,面临发展的转型期和机遇期。内生发展以组织内部为开发主体,以内部的资源、技术、文化等要素为基础,通过重视人文发展、技术进步、创新环境等,在"自我导向"的过程中培育全面发展能力,实现经济效益、社会效益和生态环境效益协调发展。民办学校自身应主动适应环境,通过创新培育文化共同体、创新课程及教学文化、创新整合内外部资源为发展动力走内生发展之路。

“非营利性民办学校登记为事业单位”之法律冲突及其解决路径——以《民办学校分类登记实施细则》第7条为视角

《民办学校分类登记实施细则》第7条"非营利性民办学校登记为事业单位"之规定,与《事业单位登记管理暂行条例》第2条存在法律冲突。这一法律冲突属于纵向立法冲突。民办学校与事业单位在资金来源和举办主体上存在着根本性的区别。非营利性民办学校不是事业单位,不能登记为事业单位。解决路径在于由国务院改变《民办学校分类登记实施细则》第7条后半句的规定。

论营利性民办学校创新驱动发展的战略选择

民办学校分类管理是我国教育制度改革与创新的重要内容。基于我国营利性民办学校创新驱动发展面临的合法性事实、合理性突围与适合性重建等问题,给予营利性民办学校公平待遇、确认营利性民办学校公益本质、加强营利性民办学校政策支持、扩大营利性民办学校融资渠道、提升营利性民办学校办学质量,是我国当前营利性民办学校创新驱动发展的战略选择。

《营利性民办学校监督管理实施细则》的理解与适用

《营利性民办学校监督管理实施细则》的贯彻落实,将有助于规范营利性学校的办学行为,促进民办教育健康发展。营利性学校的准入规制和退出规制是《实施细则》的重要内容。

关于民办教育促进法取消营利性民办学校办义务教育资格的利弊与展望

随着国家政策的扶持,市场经济活力的增强,我国民办教育早已成为社会主义教育事业的重要组成部分。取消营利性民办学校办义务教育资格这一新政策无疑是平静中的巨浪,将对未来义务教育、整个教育事业和社会方方面面的发展产生深刻的变革性的影响。

影响现有民办学校转设为营利性学校的政策性障碍

在2016年,我国的第十二届全国人大常委会上表决通过了《关于修改<中华人民共和国民办教育促进法>的决定》(以下简称《修法决定》),《修法决定》对除了实施义务教育的属于民办范围的学校之外,民办学校当中的创办对于学校的性质可以根据自身的意愿来选择是否是营利性民办学校。之后对于这个决定也做出了多次的相关修改,使之变得更加完善。但是在政策方面还是存在着一些障碍,下面我们做一些详细的说明。

为什么义务教育禁办营利性民办学校

近日审议通过的新《民办教育促进法》确定了营利性与非营利性民办学校分类管理的法律框架,其中“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”条款成为议论焦点。部分人反对的理由主要是营利性学校同样可以提供合格甚至优质的义务教育;现有民办学校很少是单纯为了非营利目的开办的,禁办恐使其大规模退出,影响教育服务多样化和公众对教育的选择权等。