分权时序对耕地保护的影响——基于地方政府财政收支的视角

作为公共物品的耕地资源长期面临过度占用与补充有限的保护困境。为理解中国式分权制度背景下地方政府的耕地保护行为,基于中国县域分权(省直管县改革与扩权改革)的改革实践,探究分权时序塑造的激励约束环境如何通过财政收支影响耕地保护。其中,分权时序是指各省在推行分权改革时下放不同类型权力的顺序。研究发现:①财政分权先行有助于耕地保护,行政分权先行不利于耕地保护,而财政与行政分权并行的方式对耕地保护的影响不显著。②机制分析显示,分权时序通过影响地方政府财政收支的“开源”和“节流”来影响其耕地保护行为。具体而言,财政分权先行通过抑制地方政府的收入开源(减少耕地占用税的征收、降低耕地用于土地出让的比例与面积)减少耕地占用,通过抑制地方政府的支出节流(提升农业支出的数额和比例)减少耕地弃置实现耕地保护;行政分权先行通过促进地方政府的收入开源(强化耕地占用税的征收、提高耕地用于土地出让的比例与面积)加剧耕地占用,通过促进地方政府的支出节流(降低农业支出的数额和比例)加剧耕地弃置最终不利于耕地保护。③异质性分析显示,分权时序对于耕地保护的影响因各级政府权责安排、分权的具体内容事项而异。对于财权先行的地区,如果分权制度中明确规定了各级地方政府的收支责任,财政分权先行对耕地保护的正向效应得以强化;对于行政先行的地区,如果下放的事权中包含与土地审批直接关联的权力,行政分权先行对耕地保护负向效应得以强化。本文为理解分权和公共物品供给的关系提供了一个新视角,同时为合理配置地方政府财政与行政权限以实现耕地保护提供经验启示。