“事责逆向回归”:行政发包中的事责纵向调节机制研究--基于对天津市“河长制”的考察

对于行政发包实践中如何促进事责在纵向上的恰当配置,学界现今仍然鲜有关注。“事责逆向回归”是行政发包实践中对事责的纵向调节机制,能够在治理链条的局部区域将下级难以承担的事责自下而上回归至上级部门和主管领导。基于天津市“河长制”的考察,通过案例法、访谈法和文献法等方法从目标设定、检查验收和激励分配三个方面切入,可以发现“事责逆向回归”呈现出下级参与目标设定和对目标进行过滤、行政系统与社会的双重检查和对相关公职人员的全面吸纳、问责压力为主的激励分配和政治推动为保障等特征。“事责逆向回归”能够促进事责在纵向上的再次分配,进而提升治理成效;与此同时也体现出新部门在资金、编制管理方面的矛盾以及上级主管领导职责叠加、目标过滤失效等局限。

行政发包制

本文试图论证行政发包制在中国作为一种分析政府间关系、官员激励和政府治理的理论框架所具有的独特内涵、价值和意义。行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系。作为一种理想类型,它既有别于韦伯意义上的科层制,也有别于纯粹的外包制,而是居于两者之间的一种混合形态。行政发包制在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致的特征,适合概括中国政府间关系和治理模式的长期稳定而鲜明的特征。提出行政发包制,有助于重新解释许多有关中国政府运行的特征和现象,同时也可以揭示一系列未被现有文献系统关注的政府现象和问题。本文还将行政发包制与"政治锦标赛"理论结合起来,从纵向行政发包和横向晋升竞争两个维度进一步拓展关于官员激励和政府治理的分析深度和广度。

行政发包制在大气环境治理中的作用——基于随机演化博弈模型

中国大气环境治理有比较浓厚的行政发包色彩。构建随机演化博弈模型,研究强激励、目标考核、问责制3个要素在大气环境行政发包管理中的作用、效果与层级适用性问题。通过设定总收益函数计算3类要素带来的动态收益,模拟3类要素单独或联合作用下的策略稳定性、平均治污概率。研究结果表明:(1)强激励措施容易引起策略发散,环境目标考核策略稳定性较好,问责制的稳定性最好;(2)单独使用问责制容易导致较低的减排效果,但其和其他两类要素配合使用时,既可以起策略稳定的作用,又可以提升减排效果;(3)高层级发包应采用环境目标考核联合问责制,基层发包宜采取强激励措施联合问责制进行管理。

行政发包的组织边界 兼论“官吏分途”与“层级分流”现象

本文重新梳理了行政发包制理论中"行政"与"发包"的关系,将政治晋升机制正式引入行政发包关系,定义了行政内部发包与行政外部发包的组织边界。在此基础上,本文重新诠释了历史上的"官吏分途"以及当今的"层级分流"现象。本文认为,从秦汉到明清,中国经历了"官吏分途"和"吏役合一"的双重过程,这实际上代表了中国官僚体制组织边界的重大变化,即从"行政内包"到"行政外包"的过程,而推动整个过程的驱动力是帝国所面临的日益严重的财政压力。本文还对中国历史上国家与社会的关系特征进行了重新表述。相同的历史现象,不同的解析框架,本文与周雪光的帝国逻辑理论进行了一次深入的学术对话。

再论行政发包制:对评论人的回应

本文对周雪光、张静、曹正汉和冯仕政四位教授的评论文章进行了回应。笔者的回应侧重在各位评论人提出的带有批判性质的意见和建议上。笔者和评论人的分歧主要集中在行政发包制的界定、内涵和形成原因、统治风险的内涵和影响、发包人和承包人的权力配置等问题上,对于这些问题,笔者试图做进一步的澄清和解释。鉴于评论人的批评建议,本文也讨论了行政发包制未来可以进一步扩展和完善的领域。最后,笔者提出了一个好的理论的三个标准,并讨论了跨学科交流对于发展好理论的重要意义。

政治市场想象与中国国家治理分析 兼评周黎安的行政发包制理论

近年来,经济学越来越多地介入有关中国国家治理问题的研究。经济学对这一问题的关注始终围绕关于国家的"政治市场想象"展开。该想象有三个核心关切,即国家的市场性、多主体性和政治性。周黎安的"行政发包制"理论在这三个维度的每一个方面都有重要发展,将经济学的中国国家治理研究推进到一个新的高度。但"政治市场想象"重视国家的市场性而轻忽其政治性的倾向,也使周黎安模型对权力问题的分析较为薄弱,以致造成核心概念的界定不够清晰等问题。尽管如此,"政治市场想象"仍为中国国家治理研究提供了一个颇有启发性和整合性的思想框架。

行政发包制与帝国逻辑 周黎安《行政发包制》读后感

本文讨论周黎安"行政发包制"一文的研究风格和理论模型的前提假设,并提出进一步推进的意见和建议。在周黎安模型基础上,笔者针对效率与统治风险的目标冲突,提出了执政者在集权与分权间抉择的一个模型。最后,将"行政发包制"这一治理模式放在帝国逻辑的大历史背景上讨论其定位和意义。

地方政府债务治理机制——基于债务控制权的行政发包制的演化与绩效

新中国成立以来、大跃进时期及2009年三次地方政府债券发行,尤其是1998年国债转贷开始,以2015年《新预算法》为标志,债务控制权在多层级政府之间逐渐形成稳定的配置格局。引入基于控制权配置的行政发包制理论,将作为权力束的债务控制权分解为债务指标设定权、债务监管权和激励分配权三维度,打开债务控制权的"黑箱"。并以债券控制权的三维度在多层级政府之间的组合配置将地方政府债务治理机制区分为直控型、自治型和行政发包制三种类型,进一步打开行政控制模式的"黑箱",为中国地方政府债务治理机制的历史演进提供逻辑自洽的整体性解释框架。基于债务控制权的行政发包制是现有制度约束条件下的理性选择和制度均衡,伴随行政发包程度和范围的变化,地方政府债务治理机制也将随之调适。

财政分权与行政发包:地方政府隐性债务的形成合力

从财政体制与行政体制“合力”的角度分析了我国地方政府隐性债务的形成原因,并将研究的视角拉长到了建国以来我国上述合力的历史演变过程。通过引入财政分权、土地出让收入、固定资产投资,文章对地方政府隐性债务进行了实证分析,发现地方政府隐性债务是地方官员的“主动负债”行为,导致这一现象的根本原因是行政发包制下,财政分权对地方官员的政治激励。对此,有效治理地方政府隐性债务,必须从完善地方政府融资约束机制和健全地方官员晋升激励机制两个方面着手。

再论行政发包:历史溯源、演化逻辑和现实矛盾——基于组织学视角的解释

本文将中国政府间关系的治理结构作为主要分析对象,并试图从组织理论出发,为其发展演变提供一个新的解读视角。本文认为,中国政府治理结构中最显著的特点是不同层级政府间的逐级代理关系,即"行政发包制",这种制度的形成具有特殊的历史和国情因素,而其演化变迁的主要动力是制度设计者依据内部管理成本——主要由协调成本和信息成本构成——最小化原则而进行的理性选择。此外,中国政府结构特有的"集权—分权"悖论,也源于对协调和信息成本二者的权衡取舍。未来中国政府治理模式改革的主要方向应当是政府权力的逐渐让渡及政府间权责利关系的法治化。

行政发包和晋升锦标赛双重约束下基层减负的突破路径研究

我国的行政管理体制上存在各级政府之间压力层层向下传导的现象,除此之外,各级政府官员也存在为了在晋升锦标赛中取得晋升的资本而使出浑身解数,力求取得政绩的现象。故而必然使得处于行政发包和晋升锦标赛的双重约束和挤压下基层政府面临责任大、权力小、负担重的现实困境。在当下中央顺应时势,要求为基层减负的时间节点上,如果可以将几方面结合起来,规避行政发包等现象对减负的“张力”作用,创造性地建立并完善干部基层任职交流制度、弹性任期制并做到政府职能科学定位,就可以助力当下减负困境的解决。

基于行政发包理论的涉企收费管理机制研究

在减税降费的中央政策基调下,各地积极清理涉企收费项目。为了准确衡量降费政策的实施效果,本文对企业税费负担率进行年度分析与国际比较,发现我国涉企收费的整体负担偏高。对各省市涉企收费清单内容进行统计分析,发现我国减负政策的落实存在地域化差异。然后引入“行政发包理论”,从“制费”、“征费”和“裁费”环节对上述问题进行理论解释,行政发包在制费环节体现为主体多元化、定性口径地域化,在征费环节体现为征收途径多样化,在裁费环节体现为受理方式分散化。在政策建议部分,提出简化和统一责任主体的思路,近期国税、地税的机构合并与职能调整,在一定程度上缓解了征费环节的行政发包问题。在此背景下进一步建议制费和裁费环节集中制费主体、构建独立的行政复议体系。最后借鉴“三权分立”思想,结合我国的政治基础和政府组织架构,提出涉企收费三权制衡机制的构想。

论嵌入行政发包制中的行政公益诉讼——重塑地方治理的理想选择

行政发包制是我国基于客观情况而不得不采用的治理形式。只不过,行政发包制会衍生出难以克服的负作用,地方政府及行政主官为了完成可量化的核心考核指标并向上发出信号往往会逾越轨范、不择手段,因此形成了“治丝益棼”的地方治理困局,而行政体系内的监督和约束方式又无法切实地起到矫正效用。行政公益诉讼借由检察机关按照行政区划设置的层级结构与法律监督的权能属性,可以嵌入到行政发包制之中,对于克服其负作用而言,可谓是“对症下药”。但是,由于检察机关受到行政发包制的反向裹挟,行政公益诉讼的实施样态与理想期待相去甚远。推求理想模式的行政公益诉讼,应当破除横向组织环境对检察机关的吸附和掣肘,并修订统一作业的实施规则和计划。

中国高校大科学装置治理困境与治理变革分析——基于“行政发包”视角

本文基于“行政发包”视角下的权力配置、经济激励和考核控制等三个维度,分析了我国高校大科学装置未能走出治理困境的主要原因,在于运营过程中的政府缺位和剩余控制权缺失,作为大科学装置依托单位的高校及科研人员在当前的激励制度下缺乏内在的变革动力,软预算约束和信息不对称使得以结果为导向的考核控制失灵。重建控制权是“行政发包”视角下解决中国大科学装置治理困境的重要策略,正在发生的治理变革为此提供了佐证。

基层干部“为官不为”的生成逻辑与规制路径——基于行政发包制的视角

基层干部"为官不为"现象发生在以行政发包制为主要特征的政府治理结构中,必然受到行政发包制的基本逻辑和独特模式的影响。基层干部"为官不为"的生成可以从五大维度进行探寻:多层级权力关系、属地管理与"内控"模式带来信息不对称问题;行政权分配特点与发包方相机授权导致基层干部权责失衡;财政分成和预算包干模式使基层干部面临强财政约束与资源匮乏困境;干部管理制度缺陷降低基层干部"为官不为"风险;代理人成本制约与横向监督虚置削弱基层干部履职监督体制效能。基层干部"为官不为"的规制需要进一步落实政务公开制度、规范政府权责体系、优化财政预算与资金管理制度、健全干部选任考核激励制度、健全干部履职监督体系。

行政发包制下的我国PPP模式演化机理研究

基于我国政治制度环境,剖析行政发包制下中央和地方政府间的互动对PPP(Public Private Partnership)模式演化的影响机理。以时间维度为切入点,基于财政体制、基础设施投融资政策改革及外部环境变化将我国PPP模式演化分为前期探索、BT模式发展、中期发展和后期发展4个阶段。通过分析各个阶段PPP模式的应用特点及主要问题特征,探究行政发包制下地方政府财政约束和横向晋升激励下的地方政府行为逻辑及中央政府的制度设计,为有效规范PPP项目以实现可持续发展提供理论支持。

行政发包制下的府际联合避责：生成、类型与防治

在中国府际关系的行政发包制结构中,从治理风险"外溢性"和实际控制权"不确定性"双重维度审视避责行为可以发现,当治理风险溢出了地方(下级)政府"不确定"的实际控制权范围时,地方(下级)政府形成避责联合体以最大限度地减轻来自中央(上级)政府问责压力,这就是府际联合避责。府际联合避责在纵、横两个方向上展开,纵向上形成了密切合作的避责联合体与结构松散的避责联合体,横向上形成了内部竞争的避责联合体与临时拼凑的避责联合体。府际联合避责的防治需要将公共事务治理的受益范围作为实际控制权的划分依据,将民生指标作为地方官员政绩考核体系的核心指标,构建动态精准的风险识别和防控机制。

行政发包制与中国特色的国家能力

学术界关于中国国家治理模式与国家能力的讨论沿袭了不同的研究进路,前者以委托-代理关系和激励问题为视角,后者聚焦国家层面的“基础性权力”,但两者缺乏直接的对话和衔接。本文试图连结和“打通”两支文献,一方面以西方的国家能力理论为参照,探讨中国国家治理的常态化模式——行政发包制——作为一种国家能力形态的制度特征与治理逻辑,揭示中国国家能力形态的独特性、丰富性及其内在逻辑,纠正以主流的国家能力理论来解读中国国家能力存在的偏误;另一方面,本文借鉴国家能力理论的洞见丰富和发展行政发包制理论,引入“基础能力”概念,探讨国家治理机制与基础能力提升之间的互动关系,并以中国最近30年的水环境治理为例加以论析。本文力图更深入地理解中国正在发生的国家治理变革,为探索我国国家治理体系和治理能力现代化的实现路径提供理论参考。

行政发包制下河长制的解构及组织困境:以上海市为例

河长制起源于地方政府的政策创新,后被上升为国家制度并在全国推行。在地方水环境治理实践中取得一定效果的河长制能否在全国范围内取得既定效果,这是一个尚存疑的问题。河长制是一种行政发包制。基于控制权理论将行政发包制下的河长制进行解构,发现它在组织运行中存在着"阳奉阴违"式政策冷漠以及增加执政风险等方面的困境。究其原因,行政发包制是以上下分治的国家治理模式为基础的,中央政府不直接治理社会事务而是授权给地方政府(主要是县及以下),在对地方官员缺乏有效约束机制的情况下,行政发包制下的河长制就可能会偏离中央政府的政策。因此,河长制治理绩效的提升需要行政发包制的转型。以行政发包制为基础的河长制并非长久之策。

金融分权的逻辑:行政发包制及其影响

在微型金融领域,中央与地方金融分权体现了行政发包制的逻辑,在科层制内部引入了市场发包因素。中央政府以属地管理原则为基准,把监管权限和风险处置责任发包给省级政府,但省级政府在保留准入审批权的同时,把日常监督、市场退出监管权限以及风险处置责任继续发包,直至县级政府。而地方政府获取监管权限和承担风险处置责任的内在动力来源于发展本地金融产业的经济激励。这种金融分权模式存在着内部不稳定性,并对微型金融体系产生了消极性影响。因此,行政发包制的改革必须以监管事务的性质为基准配置中央和地方政府之间的监管权限和风险处置责任,实施以消费者保护为核心的非审慎监管,并建立中央与省级政府之间的协商沟通和合作监管机制。