违反上位法规定:偏离与背离——以行政规范性文件备案审查为中心

行政规范性文件是实质意义上的法,是国家法律体系中不可或缺的组成部分。在备案审查中,行政规范性文件违反上位法规定主要有“不一致”和“相抵触”两种情形。违反上位法规定的“不一致”,是指行政规范性文件与上位法在调整同一对象的规范内容之间发生“偏离”。它可以分为符合上位法目的、原则的“不一致”和不利于上位法目的、原则实现的“不一致”两种情形。违反上位法规定的“相抵触”,是指行政规范性文件与上位法在调整同一对象的规范内容之间发生“背离”。它可以分为背离上位法的明文规定和背离上位法的目的、原则(隐性规定)两种情形。对探索性改革措施和创设性行政规范性文件进行备案审查时,备案审查机关应当充分考虑其特殊性,审慎作出合法性判断。

行政规范性文件备案审查中比例原则的适用

行政规范性文件备案审查是一种事后的合法性监督制度。作为方法论意义上的比例原则引入行政规范性文件备案审查,旨在改善行政规范性文件备案审查的方法,提升行政规范性文件备案审查的实效。适当性原则审查的核心是手段与目的关联性。关联性是指手段能够正向推进目的得以实现的单向关系。必要性原则审查的核心是手段与结果的关联性,最小损害是确定关联性的基本要素。均衡性原则审查的核心是手段与结果的合比例性,利益衡量是确定合比例性的基本方法。在行政规范性文件备案审查中,事实审查有助于提升行政规范性文件的“科学性”。对因紧急状态而制定的行政规范性文件进行备案审查,可以适度降低比例原则的要求。

合宪性视阈下行政规范性文件一并审查启动机制研究

行政规范性文件一并审查当前还存在着进入管道窄、规避审查理由多、审查强度弱等诸多问题,没有将一并审查放置于本土视野并立基于宪法视阈之下是较为重要的原因.未来启动一并审查要立足于法教义学分析、规范化适用和实质性审查三个层面,从法教义学分析上确保宪法统一性,推进宪法实施的实效性和权威性;从规范适用上拓宽行政规范性文件一并审查的广度和深度;从实质性审查上以规范性文件制定目的为基准,以公益不扩张、私益不限缩为原则,以构建裁决类型为参照,构建科学规范的启动机制.

行政规范性文件的制定机理、偏离与匡正——以某省某市行政规范性文件的制定为视角

行政规范性文件的重要作用已获广泛认同,但以某省某市行政规范性文件为考察对象,发现其存在与行政一般性内部文件鉴别困难,制定过程中公众参与、风险评估缺失,以及制定技术上不规范等问题,已偏离行政规范性文件制定机理。行政法理论不足、技术性规范缺失、专业技术人员匮乏等客观原因,以及行政规范性文件制定、审查者认识不到位、理念不更新、态度不端正、把关不严等主观原因是诱发上述问题的因素。重塑行政规范性文件制定、备案审查理念,建设高素质工作队伍,吸纳专业技术人员参与,前移审查批准关口,强化文件备案监督等是匡正当下困境的良策。

行政规范性文件制定程序的违法认定:条件、标准与限度

制定程序是行政规范性文件违法认定的要件之一。在附带审查制度中,行政规范性文件制定程序违法认定的启动,首先应该满足附带审查诉讼系属成立这一客观条件,具体表现为行政行为的可诉性与行政规范性文件的可审查性两个方面。基于附带审查制度的功能定位、当事人诉讼程序权利的保障,以及诉讼效率与主动审查能力的限制等缘由,行政规范性文件制定程序违法认定的启动,也存在当事人诉讼理由处分的主观条件。区别于个体化的行政程序,群体性、政策化的行政规范性文件违法认定具有一定的克制性,因此“正当程序”不宜作为制定程序违法认定的标准。“严重违反制定程序”认定标准,是一个兼容形式与实质审查的审慎标准。在适用的内在逻辑上,包括程序“范围”上的有限审查与“程度”上的实质审查两个方面;在构成的影响因素上,需要综合考虑制定程序的价值功能和行政规范性文件的法律地位两个方面。制定程序与行政规范性文件合法化之间的勾连关系,既产生了制定程序违法认定的正当性问题,也形成了制定程序违法认定的豁免即限度问题。“法律效力”“实体权益”与“合理事由”是制定程序违法认定限度的具体判别基准。

论行政规范性文件备案审查的“三个维度”——基于审查广度、强度与限度的分析

规范性文件深刻形塑着行政活动与社会生活,作为规范性文件评估机制中最为重要的方式,备案审查制度发挥着从源头上遏制行政违法行为、实现科学民主立法、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要作用。然而,在行政规范性文件备案审查工作中存在着备案审查范围不明、审查标准不清、审查人员能力不足、审查追责乏力等诸多困境,完善行政规范性文件备案审查应从扩宽备案审查范围、厘定明确审查标准、提升审查人员素质、嵌入审查责任机制等方面着力,才能实现对行政规范性文件备案审查扩宽广度、增强力度、严守限度,真正做到让行政规范性文件褪去“恣意性”、重塑“规范性”,为推进法治政府建设贡献积极力量。

行政规范性文件区域合作的法治化路径

行政规范性文件区域合作,作为区域合作中的新生事物,在现行的行政规范性文件管理制度中缺乏相应的规定。开展行政规范性文件区域合作,其功能与价值主要体现为有助于实现区域政策协同,有助于消除制度分割,以及有助于推动区域一体化发展。从实践来看,当前行政规范性文件区域合作在制定主体、制定程序、制定内容、备案监督等方面均存在难点。面对这些难点,需要实施行政规范性文件区域合作的法治化构造。建议对区域管理机构这类新型的区域合作主体,赋予行政规范性文件制定主体资格;对行政规范性文件区域合作的程序作出统一规定;对区域合作中制定的行政规范性文件,明确遵循不抵触原则;尝试建立对各行政区共同制定的行政规范性文件的联合备案审查机制。

黑龙江省人民政府办公厅关于公布省政府及省政府办公厅出台的行政规范性文件清理结果的通知(黑政办发[2023]51号)

各市(地)、县(市)人民政府(行署),省政府各直属单位:按照省政府关于开展行政规范性文件清理工作的有关部署,省政府办公厅会同省直有关部门对2023年8月1日前省政府及省政府办公厅出台的现行有效的行政规范性文件进行了清理,清理结果经省政府同意,现予公布。保留省政府及省政府办公厅出台的行政规范性文件378件,修改省政府及省政府办公厅出台的行政规范性文件45件,废止省政府及省政府办公厅出台的行政规范性文件49件。

山西省农业农村厅关于公布废止、失效的行政规范性文件的通告(山西省农业农村厅通告[2024]1号)

根据《山西省行政规范性文件制定与监督管理办法》(山西省人民政府令第274号)规定,按照省政府有关工作部署,我厅对现行行政规范性文件进行了集中清理,对与现行法律法规不一致、已被新规定涵盖或替代、调整对象已消失、工作任务已完成或适用期已过的18件文件宣布废止、失效,4件文件不再作为行政规范性文件使用,现予以公布。

南京市人民政府关于修改和废止部分市政府行政规范性文件的决定(宁政规字〔2024〕2号)

各区人民政府、江北新区管委会,市府各委办局,市各直属单位:为了贯彻落实国务院、省政府关于涉及行政复议的行政规范性文件清理工作要求,经对本市现行有效的市政府行政规范性文件进行清理。

内蒙古自治区人民政府关于公布继续有效、废止和宣布失效行政规范性文件的通知(内政发[2023]27号12月31日)

各盟行政公署、市人民政府,自治区各委、办、厅、局,各大企业、事业单位:按照《内蒙古自治区行政规范性文件管理办法》(自治区人民政府令第262号)关于行政规范性文件清理的相关规定《内蒙古自治区人民政府继续有效行政规范性文件目录》、《内蒙古自治区人民政府废止和宣布失效行政规范性文件目录》已经自治区人民政府常务会议审议通过,现予以公布。

行政规范性文件审查衔接联动机制:实践现状、功能定位与制度设计

我国行政规范性文件审查监督体系已经具备了多元共治的基本形态,但“并行式”的审查具有较大的分散性,面临着单一主体审查能力不足和多元主体审查存在潜在冲突的现实困境。审查衔接联动机制的建构,一方面能够通过多元主体间的有效互动,提供“个体借力”的稳定渠道,从而提高各主体独立审查的能力和实效;另一方面借由信息和专业优势的整合,增强协同效力形成监督合力,以实现“整体大于部分之和”的“整体发力”功能。在维护法制统一的目标统合、共识型纠错模式的现实需求以及权力协同监督的运行逻辑下,衔接联动机制成为审查监督体系良性运转的关键装置。进一步,应确立并完善移送审查、沟通会商、联席会议和研讨培训等制度,以保障机制的有效运行。

论行政规范性文件的公布

行政规范性文件,是政府管理服务社会的重要规制工具。行政规范性文件的公布是一项基本法治原则,也是常识。但是,从实际情况考察,对于行政规范性文件为什么要公布的问题,现有研究很不够,大众认识很不到位,由此,行政规范性文件公布的实际做法不够规范,不知道制发过多少文件、不知道现行有效多少文件、不知道从何获取全部现行有效文件的问题普遍存在。回顾历史并放眼世界,一个基本结论是,行政规范性文件公布的目的在于执行。要立足这一根本目的,全面规范行政规范性文件公布,逐步实现行政规范性文件的依法授权、统一公布、动态更新、有效管理。

长三角医疗卫生领域行政规范性文件协作备案机制的构建

长三角医疗卫生领域行政规范性文件的协作制定,对于推动实现医疗卫生领域的一体化具有重要的现实意义。与之伴随的突出问题是,对此类跨行政区划协作制定的行政规范性文件如何进行备案审查。建议将长三角相关省市政府或卫生健康部门拟制为行政联合体,将相关省市的备案机关拟制为备案联合体,由行政联合体向备案联合体报送备案。受委托的备案机关代表备案联合体对文件的制定主体、程序、内容进行审查后,由相关省市的备案机关联合出具备案审查意见。

行政规范性文件后评估:反思与再塑

目前的行政规范性文件后评估具有一种法制审核的倾向,它和备案审查机制形成了功能重叠。事实上,行政规范性文件后评估是公共政策评估“家族”中的一个类型。在实践中,行政规范性文件后评估应当以公共政策评估为定位,一方面,优化评估的目标体系,不仅评估文件的合法性问题,还评估文件的整体合理性,并总结文件所在领域的治理经验;另一方面,改进评估实施机制,可由综合部门组织评估,吸纳更多主体参与评估工作,且对评估结果进行充分使用。

跨区域行政规范性文件备案审查的法治化路径

跨区域行政规范性文件是近年来区域合作中新出现的行政法现象,其由若干个行政区的行政机关共同制定,可以跨行政区适用。此类文件在形式上可以是多个重叠的行政规范性文件,但本质上是一个行政规范性文件,其实是为实现区域合作的目标而由若干个行政区的行政机关实施的弱共同行政行为。参与共同制定此类文件的若干个行政区的行政机关可以拟制为一个行政联合体,以行政联合体的名义将文件向对应的备案机关组成的备案联合体报送备案。需要构建与跨区域行政规范性文件的特点相适应的备案审查机制,明确相应的审查依据、审查标准、审查程序及审查意见的出具方式。

行政规范性文件的司法认定标准——《行政诉讼法》第53条适用的考察

规范性文件一并审查制度从根本上解决了行政行为所引发的争议,可以更好的维护相对人合法权益。但法律和判例都未对规范性文件的范围作出界定,导致实践中大量的文件不能被纳入一并审查的范围。笔者在司法实践和法律规定的基础上,结合大量判例,提出规范性文件认定标准和完善的建议,真正实现《行政诉讼法》第53条的立法目的。

论行政规范性文件的规制体系

当下,关于行政规范性文件的概念、法律效力以及制定程序等要素缺乏中央立法机关的统一规定;行政机关对于行政规范性文件存在路径依赖以至于膨胀的规范性文件难以收缩;司法审查权定位不清且实践效果差。对此,应推动中央立法发挥法治依据作用;加强行政自制尤其是行政治理思维转变;赋权司法审查,从而建立行政规范性文件的规制体系。

教育行政规范性文件现存问题及突破思路——以上海市教育规范性文件为例

教育领域的行政规范性文件不仅弥补了法律的缺陷,其对教育领域的发展也有一定的规范和促进作用。但由于教育立法层面的不完整、规范性文件名称不规范、权限不明确、监督机制不健全和民众参与不足等问题,导致教育行政规范性文件存在着一定漏洞,制约了教育领域改革的步伐。本文通过分析教育领域规范性文件(以上海市为例)制定过程和监督机制中所存在的问题,提出了规范名称、明确权限、增加民众参与以及完善监督机制的突破思路,旨在促进各级教育行政部门能够科学运用规范性文件来行使行政职能,保障教育领域的发展,切实维护相对人的合法权益。

河北省人民政府关于公布2023年第二批省政府行政规范性文件清理结果的通知(冀政发〔2023〕9号)

2023年11月15日各市(含定州、辛集市)人民政府,各县(市、区)人民政府,雄安新区管委会,省政府各部门:现将2023年第二批省政府行政规范性文件清理结果公布如下:一、对1件省政府行政规范性文件予以废止;二、对3件省政府行政规范性文件予以修改。