从解释权到解释方法:行政协议解释规则构建

行政协议解释是行政协议理论和制度的重要组成部分,但立法和司法解释皆无规定,给实践带来困扰。最高人民法院发布的第76号指导性案例,意图从解释权路径来化解行政协议解释纠纷,但支撑该解释权路径的行政优益权论、行政机关首次判断权论以及第三方中立判断的可能性,均存在理论和规范上的缺陷。从实质论讲,行政协议解释应建立在“协议性”基础上,这与民事合同解释高度契合。“目的解释”为行政协议援引民事合同解释规则提供了可能,《行政协议司法解释》第27条第2款则奠定了规范基础。就具体解释规则而言,应在《民法典》第142条第1款基础上,结合行政协议的“行政性”,从文义解释出发,以目的解释为导向,结合体系解释的系统整合性,对行政协议解释规则进行教义学构造。至于行政协议解释纠纷解决的程序机制,《行政诉讼法》第2条、《行政协议司法解释》第24条已经提供了规范指引。

行政解释权的规范分析

行政解释权的规范渊源包括但不限于1981年《关于加强法律解释工作的决议》,法规、规章、单行条例中的解释权条款也是行政解释权的法律依据。行政解释权的规范渊源过于庞杂,缺乏高效力层级法律规范的统一规定;部分地方性法规与1981年《决议》关于省级政府是否具有省级地方性法规解释权的规定不一致,有损法制的统一性;1981年《决议》未涉及行政法规、市级地方性法规、单行条例及规章的解释权问题,前述法律规范仅部分设置了解释权条款,部分未作明确规定,其行政解释权的法律依据缺失;实践中存在依照无效内部规范性文件行使行政解释权等问题。我国应制定《行政解释条例》,并通过法院在行政诉讼中对行政解释行使合法性判断权和选择适用权,保障行政解释权在法律的框架内运行。

我国行政解释的立法规制

我国法律解释包括立法解释、司法解释与行政解释。立法解释与司法解释均得到有效立法规制,但行政解释却无法可依,造成解释混乱。我国现行行政解释包括程序法规定的行政解释、实体法授权的行政解释以及无法定依据的行政解释;其行政解释主体多元、对象多样、形式混乱、程序缺乏、监督不力。因此,应当制订与修订相关法律、法规,明确行政解释权、规范行政解释形式、建立行政解释程序、完善行政解释监督,将行政解释纳入法制轨道。

论规范行政与行政的规范

行政权作为整个国家权力的一个构成要素,其形式来源应该是宪法和法律,其实质来源是民众。行政权作为一种支配力量,必须对行政权进行规范,即规范行政,使行政机关的行为符合公共目的、公共利益以及国家社会的发展。然而,现实的结果却是另一种情形,那就是不是规范行政而是行政的规范,使行政主体成为一定的合法标准的制造者,从而导致将不法利益合法化,阻碍依法行政的顺利进行。