耦合与调适:法体系建构视角下的行政处罚补充设定权

基于法体系建构的角度阐明和讨论行政法问题不仅是一种理论立场,更是一种科学方法。2021年修订《行政处罚法》第11条第3款和第12条第3款首次确定了行政法规、地方性法规在行政处罚补充性立法的法律地位,对于促进法体系的规范性、灵活性、执行力具有重要意义,但仍然存在着规范不足的问题,基于法秩序的统一性、稳定性考虑,有必要将补充设定权纳入到法体系建构的视野中考量,从运行范围、运行程序以及审查监督方面探索规制路径。

关于我国地方性法规对行政处罚补充设定权的思考

2021年修订的《行政处罚法》第12条第3款首次以法律条文的形式确定了地方性法规在补充设定行政处罚方面的权力。这一规定不仅有助于厘清行政处罚领域中央立法与地方立法之间的关系结构,而且有助于进一步提升地方的治理水平。但同时该条款也存在一些问题,集中争议点在于地方性法规补充设定的违法行为的范围大小以及行政处罚的种类范围,学界对于这些问题众说纷纭,观点不一,因此十分有必要对现有法律文本规范进行梳理,结合各地方立法实践,进一步明确地方性法规补充设定行政处罚的权力范围与边界。

论地方性法规行政处罚补充设定权

扩大地方性法规行政处罚设定权是行政处罚法修改的一项重要任务。由于设定行政处罚本质上是立法活动,因此扩大地方性法规行政处罚设定权,不仅要考虑地方治理实践的需求,更要符合立法权配置的基本原则。《行政处罚法(2021)》因应行政处罚实践的需要,在适度增加地方性法规可以设定的行政处罚种类的同时,通过明确地方性法规在上位法对违法行为未规定行政处罚情况下可以补充设定行政处罚,一定程度地扩大了地方性法规设定行政处罚的范围。补充设定权条款的确定,在丰富《立法法》第73条规定的地方立法类型的同时,也意味着其所设定的行政处罚要受制于上位法对违法行为的规定,处于从属地位,既要遵循“不抵触”原则的实体限制,也要保持必要的克制,还要受到严格的程序约束。

论行政处罚补充设定权的设定范围--基于法律漏洞填补理论的分析

运用法律漏洞填补理论分析行政处罚补充设定权,可以得出行政处罚补充设定行为的法律性质属于法律漏洞填补,应当从法律漏洞填补的原理和规则认识论行政处罚补充设定权及其设定范围。如果法律或法规相关处罚规则构成法律漏洞,则有关主体既可以补充设定行政处罚的法律效果,也可以补充设定违法行为的构成要件。行政处罚补充设定权范围的大小,取决于法律漏洞是否存在及其大小。行政处罚补充设定权的行使亦应受到法律漏洞填补原理和规则的制约。相较于“收权-放权”的分析框架,运用法律漏洞填补理论分析行政处罚补充设定权,有利于为这项权力的行使确立更清晰的原则和规则。

地方性法规补充设定行政处罚权力的规范行使

2021年修订的《行政处罚法》第12条赋予了地方性法规对于行政处罚的补充设定权。然而,法律、行政法规的规定不明以至于地方性法规没有合理行使好这一法定设定权。其实,地方性法规在补充设定行政处罚种类时应当以处罚类型与事项的限定为前提,仅能设定申诫罚、财产罚、行为罚,不能设定人身罚和资格罚,同时仅对央地共同立法事项和地方专属立法事项设定处罚,并以惩戒性为判断标准,贯彻过罚相当原则。地方性法规补充设定行政处罚幅度则需在类型化处罚的内部构设框架,综合考量地方立法的不抵触、有特色和可操作等依据,遵守法律位阶,注重地方实际诉求,把握幅度设定的裁量空间。

补充设定行政处罚的范围扩张及其限制

目前关于补充设定权条款的解释,主要存在限缩解释和扩张解释两种解释路径。限缩解释者认为补充设定行政处罚仅限于“上位法对已规定的违法行为没有规定具体处罚措施”;扩张解释者认为补充设定行政处罚并不限于上述类型,还包括“下位法认定违法行为”及“设定行政处罚”。围绕这两种不同的解释路径,理论和实务界进行了长时间的讨论,但至今仍未达成共识。通过解析补充设定权条款的含义,可以发现补充设定权条款的限缩解释虽然有助于行政执法和司法实践,但并不符合该条款的规范意旨,亦不符合该条款“合理配置立法权、调动地方立法积极性和规范失信联合惩戒”的功能预期。不过,为避免重演《行政处罚法》颁行之前各地乱设处罚的历史,在承认下位法补充设定行政处罚的范围扩张的同时,还应对下位法补充设定行政处罚进行事项限制和比例原则限制。

地方性法规补充设定行政处罚的规范阐释

新修订的《行政处罚法》第12条第3款创设了“补充设定行政处罚权”,允许地方性法规在上位法已经规定的行政管理领域内补充设定行政处罚,地方行政处罚设定权因此就包括先行设定权、执行规定权和补充设定权三类,地方行政处罚设定权得以扩充和完善。地方立法机关依法合理行使行政处罚补充设定权,是优化地方行政处罚、保障地方治理的一项重要举措,迫切需要对地方性法规的行政处罚补充设定权进行规范阐释。这种规范阐释,主要是通过厘清“补充设定”和“未作出行政处罚规定”来界定补充设定权;同时基于地方惩罚手段泛滥和治理工具不足的现实困境,对补充设定权的解释可以采取宽松立场,允许地方性法规补充设立违法行为及相应行政处罚。为防止“补充设定权”被滥用而不当减损行政相对人的权益,应当从目的正当性、手段必要性、程序法定性三个方面对其作出实质判断并加以限制,以确保拟补充设定行政处罚的合法性。

《治安管理处罚法》中“寻衅滋事行为”的扩张与限缩

我国《治安管理处罚法》第26条规定了“寻衅滋事行为”,是模仿《刑法》第293条“寻衅滋事罪”的结果。经过对条文的解释以及对相关案例的分析,“寻衅滋事行为”存在语义与构成要件模糊的缺陷,“其他寻衅滋事行为”作为兜底条款更是在适用中呈现扩张解释甚至类推解释的趋势,为行政机关预留了巨大的任意裁量空间,构成了对相对人人身自由、财产自由与言论自由的不当千预。在《行政处罚法》修订的背景下,可以比照刑法的犯罪构成三阶层理论,借助处罚要件化来限缩“寻衅滋事行为”的内涵,以补充设定处罚代替兜底性条款成为解实践需求的新通道。