公私法视角下城镇土地开发权与规划权的现实纠葛

改革开放后,我国的城镇化水平有了长足的提高。在这一过程中,伴随着城镇建设用地使用权法定地位的确立,其作为用益物权的性质被广泛认知并被土地市场所接受;另一方面,其作为开发权的特性虽然被广泛运用于城乡规划实践,但是囿于我国土地公有制的意识形态,对开发权以及规划权作用于开发权时机制的讨论并不充分。城镇开发建设领域中,围绕建设用地指标获取的博弈、“多规并存”“土地财政”等政府层级、部门之间、政府与社会之间的诸多矛盾与问题,究其根本原因是对城镇土地开发权以及规划权的性质认识不清、相关理论研究欠缺、适用法律类型含混。本文尝试从公法与私法的视角,梳理城镇土地开发权与规划权,剖析两者之间的区别与关联,提出面向城镇土地开发的政府职能定位与分工以及规划逻辑框架建议。

政府的规划权与公民的不动产物权

城市规划的公共政策属性决定了城市规划是政府公权力意志的表现。在城市规划编制与实施过程中,公民私有的财产权尤其是不动产物权可能会受到妨碍甚至被剥夺。公权和私权的冲突在所难免。因此如何处理好公权和私权的关系成为《物权法》颁布后社会关注的焦点。本文借鉴发达国家处理政府规划公权与公民不动产物权关系的经验,认为政府规划公权的行使应当遵循合宪原则、合法原则、合理原则,使公共利益与私人利益实现互动,达到公权与私权的相互制约与平衡。

国土空间规划体系建立下的土地规划权何去何从?

国土空间规划体系的建立,并不是对我国现行土地规划权的否定,而是为以土地规划为主的各类空间性规划编制、运行提供基本的指导和遵循服务的。当下我国土地规划权存在诸多弊端,亟须理性地加以克服。学理上,我国现行土地规划权改革的诸多方案,尽管具有一定程度的参考价值,但因没有穿透这一权力行使之本质而难以把握改革之命脉,最终使改革难以获得实质性进展。从法理上看,我国现行土地规划权行使的本质是对土地开发权的配置,因而追求土地开发权配置上的公平目标应是当下我国土地规划权改革命脉之所在。在面向国土空间规划体系建立的背景下,积极推动土地开发权配置方式的革新,乃是突围我国现行土地规划权改革困境之理性选择。这不仅是由规划的"技术理性"特质、"空间利益分配正义"目标以及我国城镇化迅速发展等多种客观因素所决定的,亦是当下我国土地规划权改革的关键、实质和突破口。

财产权形成中的公权力规制研究——以土地规划权对土地财产权的规制为核心

财产权具有有待立法形成的特点。我国土地制度的实践表明,土地规划权对土地财产权具有规制的功能。土地规划权规制土地财产权的实质就是主权通过土地规划权之手,实现财产权保障和资源的合理配置。土地规划权规制土地财产权的价值目标、客体范围、权能,界定土地财产权的边界。同时,土地规划权规制土地财产权应受法律保留、公共利益、财产权保障以及比例原则的限制。

中国土地治理的规划权体系构建

中国土地管理以用途管制为手段,“管制与规划”构成了土地治理的双轨模式。以土地利用总体规划为核心构建土地规划权体系,需要从不同角度梳理规划权的内容,以分级分类的方式对农用地、建设用地和未利用地进行合理规划,将“校正型、融合型、消极型”规划权与用途管制相接轨,搭建规划权体系的三层架构。土地规划权概念应作扩张性解释,除宏观层面的土地利用总体设计之外,还应包括微观层面的具体行政行为。在重视农民土地财产权保护的趋势下,不宜孤立地践行规划权的行政强制性,而是应当通过事先与事后相结合的规划模式与私权形成互动,从而协调规划权权力束与土地财产性权利束之间的关系,实现土地规划权内部体系和外部体系的统一。

基于“规划权”博弈的市县空间一体化研究——以扬州一仪征为例

简政放权的背景下,市县行政管理架构日趋扁平化,在激发地方发展活力的同时也使得地方竞争日趋激烈。规划权是直接影响城市空间发展的重要权力要素,并且贯穿市县政府利益博弈的始终。从规划权角度切入,认为在现行制度框架下,市县之间难以形成平等互信的沟通与合作模式,往往容易陷入囚徒困境的博弈悖论。应通过构建市县之间双向沟通平台,并通过上级政府的监督机制增加非合作博弈成本,促进市县之间形成新的博弈均衡。

城市规划权分配优化问题探讨——以南昌市为例

城市规划权的分配历来是各方利益博弈的焦点。我国现行的城市规划制度没有能够很好地处理城市规划权中各项权限的配置问题,亟需明确城市规划分权的原则,以加强对城市规划实施的监督,限制城市规划管理实施中的自由裁量权,平等保护各利益主体的合法权益。

城市更新背景下城市设计对规划权博弈影响研究

经过改革开放40年的快速发展,我国城镇化水平迅速提高,一些一二线城市完成了基本建设,城市发展也逐步由高速转向高质量,由增量转向减量,城市更新取代新建成为这些城市的建设新模式。这就要求城市更新中采用城市设计的手法,基于现状与愿景,引入多方参与,充分博弈,达成共赢。规划权博弈在规划制订和实施阶段始终存在,在原有体系中,规划的科学性是最重要的要素,但随着社会经济发展和对城市美学的注重,城市设计成为现阶段逐步被重视的要素。除了住房城乡建设部印发的《城市设计管理办法》,各地也逐步出台一些办法规章,对城市设计介入城市规划进行了规定。在介入过程中,规划权实施过程中的博弈将产生哪些变化,城市设计的理念如何在博弈中得以体现,本文将着力探讨此问题。

基于规划权博弈理论的国土空间规划实施监督体系构建路径

中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,如何构建规划实施监督体系,使其有效地发挥作用,是体现国土空间规划战略性、科学性、协调性、权威性的重要保障。文章分析了现行的城乡规划和土地利用规划体系的优缺点,采用规划权博弈理论方法从学理、法理两方面对外部博弈和部博弈进行博弈策略分析,提出从政策法规、技术标准、运行规则和反馈机制四个方面构建国土空间规划实施监督体系的路径,并得出结论,即监督主体、客体在多重均衡博弈中不断调整行动,达到帕累托最优均衡,而这一过程并非是一蹴而就的,而是根据实际外部条件、内部需求不断进行修正和完善的。

城市规划权分配优化问题的探讨

城市规划权的分配向来是各方利益博弈的焦点,我国现行的城市规划制度并没有很好地处理好城市规划权中各项权限的配置问题,急需明确城市规划分权的原则,以加强城市规划执行的监督,限制城市规划管理实施中的自由裁量权,平等保护各种利益主体的合法权益。

把规划权交给民众

如果说只是简单地认为规划了公共服务就能给群众带来幸福感那么就是对群众的幸福感理解得还不到位。

城乡规划权制度设计失衡及矫正研究

城乡规划的重点和难点均在于实施,有效的制度设计对于改善当前的实施困境具有重要意义.城乡规划制度设计应当以行政权与公民权的均衡准则为指导,社会现实为依据,贴近事实的主体行为假设为前提,确定恰当的制度目标.本文针对城乡规划权的制度设计失衡及危害,提出了城乡规划权的平衡制度设计要点.

政府规划权力配置及启示——基于美英空间规划法规的研究

不同层级与职能的空间规划权力主体相互作用形成了政府的规划运行网络,厘清国外较为成熟的空间规划权力配置关系,能够为构建符合中国地权语境的国土空间规划提供经验参考。本文采用比较研究法与归纳演绎法,以权力协调的视角剖析了美英两国空间规划法规体系,并依据具体法律条文,从纵向中央与地方政府、邻级地方政府,横向同级地方政府、政府相关部门间权力分配视角切入,剖析空间规划法规对各级政府和各类部门进行权力协调的行政背景与具体方式,对比并揭示了两国空间规划权力配置架构的根本差异。研究发现,美英两国空间规划权力的运行以相应规划法规为载体,权力配置的差异根源于不同国家的政治背景与行政体制。研究结果表明,我国国土空间规划系列法规的构建与优化应立足于本国国情,在厘清立法前提与立足程序公正原则的基础上,统筹规划权力体系建设,推进依法治权职能安排,最终以良法善治保障国土空间规划的高效实施与运行。

地方规划权的建构与评估——基于双重差分与动态QCA的实证研究

本文考察了地方规划权中规划自主性之于绩效改进的宏观因果效应。鉴于既有研究对规划有效性的认知缺乏理据实证,本研究以2006—2015年两期规划数据为基础,运用双重差分与引入时间因素的多时段QCA和TSQCA方法,系统检验了自主增设公共服务类规划指标的实际效果。研究发现,自主设定规划指标能够对中长期绩效改进产生积极作用,且越到规划后期,指标的约束力越强;虽然从短期看规划不必然带来绩效改进,但如果缺乏长期规划,绩效改进将“事倍功半”。本文对规划权进行了初步的建构与评估,对国家治理的规划逻辑进行了讨论。

国土空间规划背景下土地规划权的问题、改革对策及法理检视研究

土地规划权是国土空间规划的重要载体,为使得土地规划权科学灵活地行使,需对其进行深度研究。文章首先对其存在的问题进行了剖析,而后提出了土地规划权的改革对策,最后对不同的改革方案进行法理检视探讨,研究结果表明:为抓住土地规划权改革的命脉,可采取财产权保障改革方案,因为该方案兼容了程序改革与面向现实需要转型改革的优势,并补齐了两种改革方案的短板,使得土地规划权始终为财产权保障提供服务,竭尽全力保护人民群众的合法利益与基本权益。

全民所有自然资源资产保护和使用规划的构建路径

全民所有自然资源资产保护和使用规划存在定位不明、层级不清、指标体系不完善等问题,在全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革背景下,规划作为自然资源资产管理的基本手段,其制度设计亦需遵循资产性目标和权利式逻辑,面向国家所有者行权需求,应拓展规划制度的资产性调整维度。于此过程中,全民所有自然资源资产保护和使用规划的权源基础需由“资源的行政监管权”(对应于既有规划实践)跃升为“资产的国家所有权”;在“两权分离”的国家所有者行权脉络下,明确全民所有自然资源资产保护和使用规划的权益性法律定位、“3+1”规划层级、资产性指标体系、考核约束性法律效力。

我国地方规划权:发展历程、风险与法律控制

纵观国内学者相关研究可以看出,规划权制度引入中国较晚,尤其是针对2019年新《土地管理法》修正后规划权下放到地方的改革研究处于起步阶段,新法实施之后的地方规划权无论是纵向还是横向上都处于扩张状态,而针对扩大后的地方规划权的法律控制研究几乎是空白。我国早期研究更多的是针对原来的行政行为和分散规划情况的研究,原来的控权问题都没有解决,扩大后的地方规划权更是处于被滥用的风险状态。因此,对地方规划权的法律控制研究具有重大的理论价值和实践意义。本文首先梳理了我国地方规划权法律控制的发展历程,接着提出下放规划权到地方的风险,最后针对风险问题提出可以防止地方政府滥用规划权的法律建议:(1)强化我国土地督查制度的监督效能;(2)加强人大对地方规划审批权和变更权的监督;(3)强化规划的法律效力。

从空间规划到环境规划——荷兰空间规划体系中规划权划分的流变

荷兰空间规划具有分权协商以达成共识的制度基因。合理的规划权划分是荷兰空间规划能够形塑良好空间品质的必要制度基础。相似的强政府干预和紧土地资源约束使得荷兰空间规划体系中规划权的划分对于中国国土空间规划制度设计具有较强的借鉴意义。从荷兰各级政府享有的规划权来看,在空间规划体系萌芽和形成期(1902—1964年),国家规划和省区域规划对市镇规划纸面上享有法定的强制性权力,但实践中不具可操作性;在发展与繁荣期(1965—2007年),上位规划仅发挥指引作用,实质上充分放权给市镇政府;在过渡与转型期(2008年至今),一方面在财务问题上放权给市镇政府,一方面加强国家和省的空间干预能力。总体上,呈现出各级政府规划权力动态调整、规划内容日益广泛、规划法律大体连续的特点。荷兰空间规划实践对中国的启示在于要合理划分各级政府的规划权,让地方政府享有相对自主的规划权限。

规划管制的逻辑与规则:公权与私权的制衡

规划管制是政府基于土地的公共属性而采用公权力来干预土地资源利用的重要手段。文章从土地基本属性所决定的公权与私权制衡关系的角度出发,在梳理公权力对土地权利的保护与约束的基础上,明确土地利用过程中进行公权干预的必要性,基于公权与私权的制衡指出公权力对土地利用进行管制的逻辑出发点,并从遵循公共利益目标、建立明确的规则和制定严格而有效的制约措施等方面提出规划管制应当遵循的规则。

一种求解最小权值强规划的方法

以规划领域中的不确定状态转移系统作为研究对象,给出最小权值强规划解的概念,提出一种求最小权值强规划解的方法。该方法可以求解与动作代价相关的数值规划问题,在不确定状态转移系统的执行动作上增加权值来表示动作的代价,在此基础上设计求解最小权值强规划解的算法。实验结果表明,该算法能有效求解最小权值强规划解,且比用反向搜索方法求强规划解的算法效率高。