设区的市立法权条款之再认识——基于现有研究与实践的反思

设区的市立法权条款中的“立法事项范围控制”与“赋权节奏控制”在实践中并未发生作用,意味着这一条款存在效力与实效性相脱节的问题。在法政策学的层面,从我国立法权纵向配置的基本逻辑——“法制统一”与“分级治理”原则在地方立法领域所展现出的紧张关系中,可以对这一条款效力与实效性的矛盾关系作出合理解释。在法解释学的意义上,只有对这一条款作客观目的解释,探求其在“今日法秩序中的规范意义”,才能获得适切的、符合我国立法体制整体发展趋势的解释方案。这一条款中的立法事项规定不应被视为“立法事项范围控制”,而是提示地方立法重点领域的“例示”规定。这一解释方案无论是在学理上或是在立法制度、立法实践层面,均具有充分的正当性,还为解决改革与法治的关系提供了一种可能的参考方案。

设区的市立法权限中的城乡建设与管理

设区的市被《立法法(2015)》第七十二条赋予了一定的立法权,城乡建设与管理一词最终确定,该词含义本身具有较大的弹性空间引起较多争议。2023年修订的《立法法》第八十一条补充了设区的市立法权的范围,但对于城乡建设管理的具体内容,仍未作出具体解释。本文通过分析城乡建设与管理的文本内涵,梳理学界观点、立法机关和地方立法实践部门对城乡建设与管理范围的不同理解,现阶段对城乡建设与管理的理解上,规范解释与实践样态中仍存在一定的差距。可以在做宽泛理解的基础上,不必着急地对城乡建设与管理的内涵下结论。同时,设区的市对城乡建设与管理的立法要受到规范本身的涵摄范围限制、法律保留与不抵触原则的纵向限制和省级人大常委会对设区的市立法权监督的程序限制。

关于设区的市立法权的若干思考

赋予设区的市立法权是我国地方政治变革的迫切需要,不仅符合"地方改革于法有据"的现实要求,而且是对地方行政决策模式变革的呼唤。赋予设区的市立法权具有重大现实意义:有利于培养领导干部的法治思维,促进依法行政;有利于发挥中央和地方两个积极性;有利于公民政治参与,扩大人民民主;有利于科学决策,杜绝和减少决策失误。但设区的市行使地方立法权必须着力解决以下问题:地方党政领导思维习惯的转变问题、地方立法体制及机构问题、地方立法能力及质量问题、重复立法问题、地方立法程序问题、防范地方保护主义法律化问题、地方立法的监督问题。

设区的市立法权行使情况实证分析

赋予设区的市立法权不仅是我国立法体制上的重大变革,而且也是中央与地方关系的重大调整。这一改革不仅被《立法法》所开启,更为宪法所确认。立法权批准及后续立法活动实践表明,这一赋权行动的确激发了各地的制度和立法创新,也将在一定程度上进一步促进各个城市治理能力的提升。然而,批准标准虚化、立法权限不明确等问题也表明,地方立法能力和立法质量的提升依然任重道远,平衡的中央与地方关系也并非一蹴而就。

论设区的市立法权限中“基层治理”的范畴

在国家治理结构和治理体系中,基层治理具有基础性的地位和功能。2021年4月28日《中共中央、国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

论作为设区的市的立法权限的“基层治理”

2023年立法法再次修改新增“基层治理”作为设区的市的地方立法权事项,但在概念上具有不确定性和模糊性,需要对“基层治理”的内涵和外延进行厘清。结合已有的立法实践,对“基层治理”应从治理主体和事权范围两方面进行理解。在治理主体上,“基层”应包括市、区(县)以及乡镇(街道)和村(社区);在事权范围上,“基层治理”专指社会事务,事项范围与各治理主体职权密切相关,可分为社会管理和公共服务两大类。

论我国设区的市对雄安新区立法权配置的启示

雄安新区作为践行国家新发展理念的现代化试验城市,合理的立法权限配置是为其发展提供法治保障的前提。通过分析设区的市立法权行使困境,以设区的市立法权限为依托,在此基础上充分发挥国家赋予新区建设的创新先试优势,探索合理扩张立法权的可能性,并根据新区当前规划与实际需要,优化立法工作机制,适应京津冀协同大局,构建更具创新性与开放性的立法权配置方案。

论设区的市立法权限

2015年修改的《立法法》(以下简称新《立法法》)实现了我国立法体制的重大变革,依法赋予T所有设区的市立法权,使得设区的市成为了一个独立的立法层级,也使得地方立法主体得到了大规模扩容。但为了避免设区的市立法权的滥用,新《立法法》既“赋权”又“限权”,即在大规模扩大地方立法权主体的同时,又对设区的市立法权限做了明确限定,进行了“收窄”,但其规定得比较抽象、模糊,需要进一步予以明确。

积极推动江苏国家文化公园立法

近期,国家启动长江国家文化公园建设,标志着国家文化公园建设范围进一步扩大,形成了长城、长征、大运河、黄河和长江等国家文化公园齐头并进的格局。江苏地处大运河和长江的交汇区域,国家文化公园建设将由单一建设区域向多元建设区域延伸,有必要在国家文化公园扩容背景下充分利用省级和设区的市立法权,推动国家文化公园建设立法,为全国统一性立法探路。当前国家文化公园立法的基本类型从历史来看,国家文化公园在众多公园立法中虽然起步较晚,但是立法推进力度较大。

在新的起点上加强地方立法工作

地方立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分,在建设中国特色社会主义事业中发挥着重要作用。随着全面推进依法治国战略的推进,中央赋予地方立法的权限逐步放开。党的十八届四中全会对立法工作提出了新要求,据此,2015年修订的《立法法》对地方立法工作做出了新规定,赋予所有设区的市地方立法权。在新的起点上加强地方立法工作,基础是要把握好地方立法的从属性和自主性相统一这一特征,关键是把握好地方立法的权限,重点落实于三个关系的把握:把握好与党委、政府的关系;把握好与宪法、法律的关系;把握好省级与设区的市地方立法的关系。地方立法在新的起点上一定会得到进一步加强和改进。

立法赋权、决策控制与地方治理的法治转型

赋予设区的市立法权的改革目的在于以立法过程控制以"红头文件"为主要形式的地方决策恣意。立法权限划分是实现这一目的的基础制度。只有明确界定地方性法规、地方政府规章和行政规范性文件的权限,才能厘清地方决策的形式、范围和限度。传统的"职权划分"标准存在明显不足。立足于立法是为公民设定义务的本质理解,回归"义务法定"的法治常识,以民主程度和范围为基本标准,明确地方性法规、地方政府规章与行政规范性文件在地方决策体系中的权限划分,进而在制度层面上塑造地方决策的民主过程,探索以地方民主过程为基本、中央程序控制为主线的央地分权新格局,从而助力地方治理的法治转型。