中国(上海)自由贸易试验区与立法和行政法治——以全国人大常委会“调整法律实施”为切入点

全国人大常委会《关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》不属于"暂停法律实施",而属于法律修改活动,是新一轮改革开放条件下立法机关授权立法的前提条件。全国人大常委会"调整法律实施"的权力具有宪法根据,是与全国人大常委会的认可、制定、修改、补偿、解释、废止法律平行的一种新型的立法权力表现形式。在新一轮改革开放过程中,要尊重既有的法律秩序,充分运用全国人大调整法律实施的权力,规范国务院的授权立法,鼓励地方政府先行先试,规范法律用语,使改革沿着法治的轨道进行。

授权国务院暂时调整法律实施的法理问题——以设立中国(上海)自由贸易试验区为例

全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的行为实质上属于一种特殊的法的修改技术,在理论上具有正当性,并可依照合党性推定原则获得宪法支持。但该行为不属于现行法制中授权立法制度的调整范围,故其在一定程度上存在合法性瑕疵。从规范公权力的立场出发,比较全国人大常委会的决定权和立法权,宜将该行为视作人大常委会行使立法权的一种形式,并从授权的目的、授权的原则、授权的主体和被授权的主体等方面构建其制度,以确保其合法性及规范运作。

论《立法法》第13 条不适用于授权制度试点

在全国人大常委会通过立法决定的方式授权改革或试点的决定中,授权制度试点是一种被误读的授权类型。以立法创制试验为内容的授权制度试点与以变更现行法律实施效力为内容的授权暂时调整法律实施有着本质的区别。《立法法》第13条在进行制度设计时仅考虑了授权暂时调整或暂时停止法律实施的情况,其规范内涵无法通过法律解释涵盖授权制度试点。授权制度试点本质上是一种立法创制试验,尽管可以通过对宪法上全国人大及其常委会概括职权的解释作为其授权的法律依据,但为使“重大改革于法有据”的原则得到彻底的贯彻,应当在《立法法》中有所规范。

从个案授权到制度体系——全国人大常委会立法授权改革试验的嬗变

在执政党"重大改革于法有据"原则的推动下,立法授权改革试验这一立法模式首先在行政审批改革试点中有所尝试,并迅速扩展至司法改革等领域。以《立法法》第13条为核心,立法授权改革试验形成了由法律、行政法规、地方性法规暂时调整或暂时停止实施为内容的多层级授权规范体系。随着立法授权改革试验的实践范围不断扩大,以国家监察体制改革授权为标志的新的授权实践给现行授权规范带来了新的挑战,立法授权改革试验的制度和规范设计亟须调整和完善。立法授权改革试验是以法治思维和法治方式推进改革、落实重大改革于法有据的重要手段和全面深化改革和全面依法治国新时期的重大立法创新,应不断挖掘其制度潜力,充分发挥其在改革法治化中的关键作用。