地方政府财政重整的现状、问题与制度建构

地方政府债务的存量化解与增量可持续已成为目前考验各地政府的一大难题。地方政府财政重整具有保障地方财政可持续性、保护债权人利益、维护社会公共利益的制度功效,但从已有实践来看,地方政府财政重整还面临诸多难题:一是财政重整所依据的规范效力存在瑕疵,二是财政重整的实施流程规范性不足,三是制度设计缺乏利益平衡机制。根据国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》已搭建起的制度框架,有必要进一步完善制度供给,从提高规范效力层级,制定《地方政府财政重整法》,以法律形式明确财政重整的整个流程以及完善地方政府财政重整的相关配套制度着手,运用法治化的手段促进我国地方政府举债化债实现良政善治。

地方政府性债务的演进与应对:从财政重整谈起

虽然我国政府部门杠杆率低于主要发达经济体,但是从当前宏观环境来看,财政收入下滑、财政支出刚性和美元升息“三重压力”叠加,地方政府财政将更加脆弱。尤其是2017年以来有关市县相继发生财政重整事件,地方政府性债务风险更是成为稳增长中需要重点关注的问题。文章基于历史演进的视阈,厘清财政重整发生的制度根源,透视地方政府性债务的现状特征,并提出相关的风险应对措施。

论地方财政重整及其法治进路

目前我国巨大的地方政府债务潜藏着巨大风险,已对我国经济社会的健康发展构成了潜在的威胁。地方财政重整是我国地方政府运用有限财政自主权提高政府偿债能力以保障财政可持续性的地方政府债务风险应急处置机制,须走中国化的法治道路。探究地方财政重整法治化的理论溯源,不难发现:政府法治论塑造了地方财政重整法治化的平权观,权力制约理论揭示了地方财政重整的法治化逻辑,外部性理论提供了地方财政重整救助的法治化思路。为此,树立地方财政重整权行使的价值导向,规范地方财政重整实施程序,构建财政重整府际合作机制,是将地方财政重整纳入法治轨道的关键举措。

地方财政重整制度与政府作为

建立中国地方财政重整制度,应积极推进地方财政重整理论研究与宣传,定期开展清产核资和价值评估,明确界定各级地方政府事权和支出责任,严格党政干部任期制,并建立中国地方政府财政重整技术标准和法律程序等制度规范,如地方政府财政重整标准、地方政府财政重整程序、维持基本公共服务、构建地方政府财政重整法律体系等。

我国地方财政重整制度的释评与完善

地方财政重整制度是地方政府发生严重债务危机事件时的一种应急处置制度,对该制度的完善有助于形成地方政府性债务管理的政策闭环。地方财政重整主要是对地方政府预算的重新安排,而非地方政府的破产,因此需要在维持政府有效运转、维护社会公共利益的基础上,实现地方政府对财政责任的独立承担。为实现这一目的,需要明确界定财政重整制度中的经济标准、程序标准和权责归属。同时,为确保地方财政重整制度的有效性和可持续性,应注重与预算、公债等财政管理制度的有效衔接。

我国地方政府债务风险与财政重整制度研究

本文回顾了我国地方政府债务规模的演变,分析了地方政府债务风险现状,介绍了美国、日本治理地方债务风险的破产、重建制度。论述了国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》中财政重整制度的主要内容,在此基础上,从准确评价地方政府偿债能力、及时预警,减少财政重整对地方经济社会发展的震荡;完善债务重整制度,保护债权人的合法利益;解决政府基本公共服务能力的保障与社会稳定问题等方面,提出了完善我国财政重整制度的政策建议。

我国地方财政重整问题研究——基于利益平衡视角

地方财政重整可以通过一系列增收节支措施来恢复财政收支平衡状态,缓解我国的地方债危机。但是,在地方财政重整的过程中,往往伴随着各种利益冲突和碰撞,央地政府之间利益冲突体现的是地方政府财政收支不匹配与预算软约束问题,债权人与地方政府的利益冲突暴露的是债权人合法权益无法得到保护的弊端。为此,必须从利益平衡角度出发,通过探索地方财政破产制度、引入自动中止制度与集体协商程序等来完善我国的地方财政重整制度。

省级财政重整计划立法研究——基于《地方政府性债务风险应急处置预案》的施行

地方政府财政重整计划是《地方政府性债务风险应急处置预案》中的一项重要内容,其对地方政府实施财政重整计划的内容做出了相应的规范,这些规范为地方政府财政重整计划提出了原则性的指向。然而,对于该《预案》的具体实施还需要地方立法的具体规范,并由此形成相对固定的法定程序。文章主要是从省级层面对财政重整计划进行相应的立法方面研究,包括其触发的机制、程序的启动、重整计划的实施及恢复后的处置和预防等方面。

完善我国地方财政重整制度配套措施研究

地方财政重整制度是我国应对地方政府性债务风险提出的一项重要举措。一项制度的良好运行离不开配套措施及其他制度的协调配合,完善相关配套措施对于地方财政重整制度的施行有着重要意义。为更好地应对地方政府性债务风险,与地方财政重整制度相互衔接协调,需要通过采取严格的硬预算约束、建立事权和支出责任相适应的制度等手段来优化相关配套措施。在有关规定中还应进一步完善信息公开、细化违规违纪责任追究的内容,实现对地方政府性债务风险的有力把控,预防地方政府性债务危机的暴发。

分税制改革背景下我国地方财政重整制度的优化与改革

我国地方财政重整制度对地方举债行为进行了有效的控制,同时其作为一种应急处理制度大大减少了相关债权人的利益风险。然在分税制改革背景下,该制度在程序上出现了一些纰漏之处,以致在现实适用中出现环节衔接漏洞、主体规定不明、执行力度低下等问题,为了确保该制度的可操作性和实时性,应当对该制度进行改革和优化。

治理结构与基层政府财政重整行为

财政重整是各国政府债务风险应急管理的主要措施,在债务风险超标或出现债务违约事件的情况下启动。2016年我国对地方政府推出了财政重整政策。本文基于“控制权”模型提出了四种类型的治理结构,考察了在不同的治理结构下,我国基层政府的财政重整行为及其差异。应用DSO范式的多案例研究方法,对四个债务风险超标县(区)的研究发现,当债务风险指标超标而需要降低时,处于高度关联型和激励关联型治理结构下的县级政府会采用政策规定的举措进行财政重整,属于“程式性应对”。处于行政发包制和松散关联型治理结构下的县级政府,则会进行“变通性应对”。此外,在财政重整终止后,部分县(区)的债务负担率、土地出让金和从市级政府获得的转移支付规模不降反增,说明财政重整并未能有效控制地方债务风险和促进地方财政可持续性。本文丰富了组织学视角下的地方财政管理研究,也为完善我国地方政府债务风险管控提供了有价值的政策建议。

地方政府财政重整与债务重组中的司法权

地方政府债务困境须进行财政重整与债务重组。在根据《预算法》所建立的地方政府债务风险应急处置机制中,行政权(行政处置)发挥应急、救急与整顿追责之功;制度设计者却遗忘司法权,忽略司法权在地方政府债务困境事后处置体系中的应有角色与积极功能。行政权和司法权各有其比较优势。中国地方政府债务风险事后处置机制应增加司法权维度,行政权和司法权协同分工、共同发力,建立行政权—司法权协同的混合模式。它是制度比较优势的结合,符合中国制度改革的路径依赖和制度资源,且司法权维度的事后机制将产生积极的事前效果,特别是强化事前的预算约束,强化中央不救助的可信承诺和破解道德风险。司法权维度的引入遵循行政—司法分权的宪政原则,实行有限司法权原则;司法权在制度空间发挥自由裁量权,有力地反制地方政府债务困境的发生。司法权的功能运作具体表现在司法重整程序的全流程上,包括受理条件的司法审查、重整计划草案的批准与重整计划实施的司法监督。

财政重整与地方政府债务管控制度化——基于一个市辖区的案例研究

文本通过对一个市辖区的关键案例研究和地方债务管控的制度分析,尝试阐明中国地方财政重整的目标、过程与主要影响。具体而言,通过与财政重整的国际经验进行对比,发现我国现下推行的财政重整重点并不止于整体债务率的降低,更是尝试在地方层面建立债务规则,从而落实财政规则。对Z市Y区的案例分析,则进一步发现:财政重整的基本措施与地方政府"四本账"的预算架构存在天然张力,Y区政府通过增收节支、优化支出、售卖国有资产等传统重整手段难以达到债务付息率双10%的要求,地方政府只得进一步依赖土地收入降低专项债务付息率。在此基础上,结合对地方负债经营的制度分析,本文认为,财政重整体现了对地方债务风险成因的针对性设计,是全国地方债务管控体系建立的关键一步,更对后续建立健全地方政府债券资金使用规范、绩效评价等制度建设奠定了基础。如何进一步改革政府间财政关系、改变地方政府负债经营的运作模式,则是进一步制度化变革的方向所在。

国家治理现代化视域下地方政府财政重整制度研究

当前我国的地方政府债务风险日益凸显,许多学者建议采用破产法的手段来解决地方政府债务违约问题,但地方政府破产制度并不符合我国国情。在有限财政预设下,为了系统性防范地方政府债务风险,建议建立地方政府财政重整制度,用财政法的手段对地方政府的财政活动加以限制和调整。具体而言,应当通过立法的形式确立地方政府财政重整制度,允许达到重整界限的地方政府申请财政重整,制定重整协议和还款计划,通过财政重整协议的履行使陷入债务困境的地方政府度过危机,实现财政秩序和财政能力的正常化。

财政重整制度的界定与反思:基于个案的分析

财政重整作为一项实践经验有限的地方政府债务风险治理制度,性质界定仍不清晰,实践中也存在诸多问题。通过制度背景的梳理和个案经验的分析,当前的财政重整制度是一项基于行政权力的基本支出保障机制,具有极强的应急性,体现为政策目标模糊导致的指标选择与政策选择背离,以及单一指标与短周期带来的短期行为。借鉴国际财政治理的经验,未来的地方政府债务风险治理可以吸纳以削减债务为目标的中长期财政整顿制度,以及司法权介入的地方政府破产重整制度,构建多目标、多阶段的地方政府债务风险治理体系。

黑龙江鹤岗宣布实施财政重整

近日,一则有关黑龙江鹤岗市实施财政重整、财力情况发生重大变化的消息传来,使得这个东北的地级市引发关注。2021年12月23日,鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称,因该市政府实施财政重整计划,财力情况发生重大变化,决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。但在引发外界关注后,这则通知被删除。

数字技术背景下地方政府债务管理及其风险防范

加强地方政府债务管理,是中国式政府管理现代化的重要内容,也是防范化解债务风险、推进地方财政金融可持续发展的重要手段。大数据、人工智能、区块链等数字技术的发展,为地方债务管理带来新的机遇与挑战。文章探讨了数字技术背景下,我国地方政府债务管理面临的机遇、挑战及主要风险,从以下5个方面提出运用数字技术应对地方政府债务管理风险:建立建全债务信息一体化系统,动态评估和预警潜在债务风险;构建财政重整计划体系,建立常态化的债务风险化解有效机制;探究区块链技术在债务评级中的应用,增强评级结果的可靠性;全面实施债务预算绩效管理,提高地方债务资金使用效果;运用数字技术打破信息壁垒,增强监管合力。

我国地方政府债务风险衡量及化解对策

有效防范化解地方政府债务风险是实现我国经济高质量发展的重要条件之一。受债务规模持续扩大、举债利率整体偏高、早期举债期限较短、财政资金流动性不足等因素影响,当前及未来偿还地方政府债务本金和利息的压力较大。我国地方政府债务风险目前总体可控,但地方政府仍需结合各个地方政府的债务规模、资源禀赋和财力水平,在启动财政重整计划、合理配置资源禀赋、推广“隐性债归零”经验及减少新增地方政府隐性债务等方面积极应对,为经济高质量发展提供保障。

鹤岗出路何在

因“房子白菜价”一度在网上“走红”的鹤岗,最近再度进入公众视野。2021年年底,黑龙江省鹤岗市人社局发布消息称,因鹤岗市实施财政重整计划,财力情况发生重大变化,决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。虽然这一消息很快被撒下,但仍意味着鹤岗成为实施财政重整计划的第一个地级市。